В основе актов, содержащих нормы второй группы, лежит Федеральная целевая программа содействия занятости населения Российской Федерации. Эта программа содержала ряд важных целевых установок и определяла главную задачу социальной политики, состоящую в обеспечении в стране полной занятости и формировании гибкой государственной системы социальной поддержки населения. Она была рассчитана на 1996-1997 гг. Наряду с ней действует целый ряд важных нормативных актов, в частности Закон о занятости населения 1991 г. с изменениями и дополнениями от 15 июля 1992 г. и 22 марта 1996 г. В нем содержится правовое определение занятости (ст. 1). Занятость - это деятельность граждан, направленная на удовлетворение личных и общественных потребностей, не противоречащая законодательству и приносящая, как правило, им заработок (трудовой доход).
Занятыми считаются граждане:
работающие по трудовому договору, в том числе выполняющие работу за вознаграждение на условиях полного или неполного рабочего времени, а также имеющие иную оплачиваемую работу (службу), включая сезонные, временные работы;
занимающиеся предпринимательской деятельностью;
самостоятельно обеспечивающие себя работой;
занятые в подсобных промыслах и реализующие продукцию по договорам;
выполняющие работы по гражданско-правовым договорам (договорам подряда), а также члены производственных кооперативов (артелей);
избранные, назначенные или утвержденные на оплачиваемую должность;
проходящие военную службу, а также службу в органах внутренних дел;
проходящие очный курс обучения в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и других образовательных учреждениях, включая обучение по направлению Федеральной государственной службы занятости населения (органы службы занятости);
временно отсутствующие на рабочем месте в связи с нетрудоспособностью, отпуском, переподготовкой, повышением квалификации, приостановкой производства, вызванной забастовкой или иными причинами.
Закрепление в Законе перечня категорий занятых граждан, с одной стороны, преследует цель обеспечить гражданам возможность свободного выбора того или иного вида трудовой деятельности, поскольку свобода труда - один из основных принципов Конституции, а с другой - определяет методом исключения категорию незанятых, которым государство должно оказывать поддержку. Именно из них и формируется категория безработных, хотя понятия незанятых и безработных не идентичны.
За пределами занятости (как правовой категории) находятся граждане, выполняющие полезные для общества функции, но не приносящие дохода. Это женщины, занятые домашним хозяйством и уходом за детьми; лица, осуществляющие уход за больными членами семьи, и некоторые другие. Кроме того, в обществе всегда есть и незанятое население: несовершеннолетние граждане; неработающие пенсионеры и инвалиды войны и труда; трудоспособные граждане, не занятые общественно полезной деятельностью. Это могут быть как не желающие трудиться, так и высвобожденные из производства и ищущие работу. Численность вторых, по различным основаниям прекративших трудовые отношения или не установивших их после обучения, растет, а возможности трудоустройства, к сожалению, не увеличиваются в таком размере, который требуется для этих граждан работой.
Правовое понятие занятости важно в связи с осуществлением государственной политики в социальной сфере, необходимостью оказания помощи лицам, которые не считаются занятыми.
По прогнозам специалистов, в ближайшее время число незанятых существенно не уменьшится. Причин тому несколько:
1) сокращение Вооруженных Сил (высвобождение значительного числа военнослужащих);
2) усиливающиеся миграционные процессы (приток из стран СНГ русскоязычного населения, а также не имеющих там работы иных граждан; рост числа вынужденных переселенцев и беженцев);
3) неконкурентоспособность многих предприятий, приводящая в наших условиях в конечном счете к ситуации, когда они вынуждены высвобождать работников, потому что их продукция не находит спроса из-за чрезмерно высоких цен на нее;
4) рационализация производства, связанная с изменением форм собственности.
Не предвидится пока и стабилизации производства. В этих условиях государственная политика занятости и ее правовое регулирование должны включать следующие направления:
1) создание государственных и общественных структур, призванных информировать граждан о наличии вакансий и осуществляющих посредническую деятельность в трудоустройстве как на территории страны, так и за ее пределами;
2) стимулирование создания дополнительных рабочих мест с целью ослабления безработицы (возможные государственные дотации, налоговые льготы и т.д.);
3) установление квотирования для наименее защищенных слоев населения, ищущих работу.
§ 3. Правовой статус безработного
Правовой статус безработного, так же как и правовой статус гражданина, включает основные права и обязанности, которыми наделяет государство лицо, потерявшее работу.
Безработными признаются трудоспособные граждане, которые не имеют работы и заработка, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы как безработные, ищут работу и готовы приступить к ней. При этом не учитываются выплаты выходного пособия и сохраняемого среднего заработка гражданам, уволенным из организаций (с военной службы) в связи с ликвидацией, сокращением численности или штата.
Безработными не могут быть признаны граждане:
не достигшие 16-летнего возраста;
которым в соответствии с пенсионным законодательством РФ назначена пенсия по старости (по возрасту), за выслугу лет;
отказавшиеся в течение 10 дней со дня их регистрации в органах службы занятости в целях поиска подходящей работу от двух вариантов подходящей работы, включая работы временного характера, а впервые ищущие работу (ранее не работавшие), не имеющие профессии (специальности) - в случае двух отказов от получения профессиональной подготовки или от предложенной оплачиваемой работы, включая работу временного характера. Гражданину не может быть предложена одна и та же работа (профессиональная подготовка по одной и той же профессии, специальности) дважды;
не явившиеся без уважительных причин в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы в органы службы занятости для предложения им подходящей работы, а также не явившиеся в срок, установленный органами службы занятости для регистрации их в качестве безработных.
Для признания гражданина безработным причина его увольнения с предыдущего места работы значения не имеет. Безработным может быть признан и гражданин, расторгнувший трудовой договор по собственному желанию, и тот, кто уволен по инициативе администрации, причем даже за нарушения трудовой дисциплины. Последнее может сказаться на выплате пособия по безработице. Так, в соответствии с п. 3 ст. 35 Закона о занятости выплата пособия может быть отложена на срок до трех месяцев в случаях увольнения за нарушение трудовой дисциплины и другие виновные действия, предусмотренные трудовым законодательством.
Как уже говорилось выше, в соответствии с Законом о занятости правительством определен порядок регистрации безработных граждан*. Она осуществляется органами занятости по месту жительства.
* См.: постановление Правительства РФ от 22 апреля 1997 г. // Российская газета. 1997. 15 мая.
Первичная регистрация осуществляется в целях учета общей численности безработных и для получения информации по вопросам содействия занятости без предъявления ими каких-либо документов.
Для регистрации в целях поиска подходящей работы, безработные граждане представляют в органы занятости по месту жительства справку о среднем заработке за последние три месяца по последнему месту работы и предъявляют паспорт (или иной документ, удостоверяющий личность), трудовую книжку и документ, удостоверяющий профессиональную квалификацию.
Инвалиды в дополнение к указанным документам предъявляют трудовую рекомендацию.
Органы занятости в течение 10 дней со дня регистрации должны по возможности предложить обратившемуся два варианта подходящей работы, включая работу временного характера, а впервые ищущему работу, не имеющему профессии - два варианта получения профессиональной подготовки или оплачиваемой работы, включая работу временного характера.
При отсутствии подходящей работы зарегистрированному в целях ее поиска может быть предложено при его желании участие в оплачиваемых общественных работах или прохождение профессиональной подготовки.
Регистрация гражданина в качестве безработного органами занятости осуществляется не позднее 11 календарных дней со дня его регистрации в целях поиска подходящей работы.
Безработными, таким образом, признаются граждане, которые:
трудоспособны;
не имеют работы и заработка;
зарегистрированы в целях поиска подходящей работы;
ищут работу и готовы приступить к ней;
не трудоустроены в течение 10 дней со дня их регистрации в целях поиска подходящей работы.
Граждане, признанные безработными, обязаны в сроки, установленные органами занятости, но не реже двух раз в месяц проходить перерегистрацию.
В некоторых случаях, указанных в постановлении, которым утвержден Порядок регистрации безработных граждан, безработные могут быть сняты с регистрационного учета. К ним, в частности, относятся: признание граждан занятыми, прошедшими профессиональную подготовку, неявка без уважительных причин безработного в службу занятости в установленные сроки и др.