Указанное определение не может полностью отражать всю полноту правового статуса указанных органов. Потому целесообразно рассмотреть правовой статус законодательных органов субъектов Российской Федерации через деление полномочий на законотворческие, представительские, контрольные, учредительские[8].
При этом их можно условно разделить на формальные (процедурные) и материальные (содержательные). К первым будут отнесены законотворческие полномочия как форма выражения воли населения. Вторые - контрольные, так как они, по сути, определяют положение представительного органа в системе разделения властей.
ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ) ОРГАН ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ САМАРСКОЙ ГУБЕРНСКОЙ ДУМЫ)
2.1. Правовой статус законодательных органов законодательной власти субъекта Российской Федерации
Совокупность этих государственных органов и учреждений составляет государственный механизм, который должен действовать как единая и эффективная система властвования. Важнейшей частью данного механизма являются органы государственной власти. Поэтому орган государственной власти имеет такие задачи и собственные полномочия, которые соответствуют функциям государства.
Орган государственной власти создается только государством и действует от имени государства. Только государство устанавливает порядок организации и функционирования этих органов, наделяет их кругом конкретных полномочий, за который они не должны выходить, устанавливает их права и обязанности и объем ответственности в случае их нарушения.
Каждый орган государственной власти имеет свою особую структуру и объем полномочий, которые отличают его от других органов государственной власти, но все они вместе выступают как единое целое, как единая государственная власть, осуществляющая функции государства. Таким образом, орган государственной власти - это составная, относительно обособленная и самостоятельная часть государственного механизма, которая участвует в осуществлении функций государства, действует от имени государства и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет установленную государством структуру и компетенцию и применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности.
Орган государственной власти для реализации задач и функций государственной власти Российской Федерации наделяется государством определенными правовыми и материально-финансовыми средствами.
Конституционно-правовой статус органа государственной власти характеризуется рядом основных черт, которые отличают его от множества других органов, организаций, учреждений, которые могут входить в механизм государственной власти, но органами государственной власти не являются. Прежде всего, орган государственной власти устанавливается только государством и в особом порядке. Он создается в соответствии с нормами Конституции, законами или другими нормативными правовыми актами. Это означает, что вне установленного порядка образования органа государственной власти, он не может быть создан и функционировать. Конституция РФ прямо гарантирует этот принцип, определяя в ст. 3 (ч. 4), что никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону.
Признаком органа государственной власти являются его властные полномочия. Это означает, что его решения носят общеобязательный характер, и для их осуществления при необходимости может быть использовано государственное принуждение. Органы государственной власти издают нормативные правовые акты, которыми устанавливается порядок использования гражданами, общественными организациями и должностными лицами своих прав и выполнение обязанностей и регулирование отношения между государством и гражданином в установленной сфере государственной жизни.
Государственный орган имеет определенные права, которые выступают для него и в качестве обязанностей, имеет четко установленную сферу применения этих прав, пределы их территориального использования. Установлено это для того, чтобы орган государственной власти не выходил за рамки своей компетенции и не присваивал себе полномочий других органов государственной власти.
Обычно объем компетенции органа государственной власти устанавливается при его создании нормативными правовыми актами - законами, указами, положениями и т.д., которые впоследствии законным порядком могут быть изменены или дополнены. Орган государственной власти обладает самостоятельной компетенцией, чего, как правило, лишены его внутренние подразделения и в силу чего они не могут рассматриваться как самостоятельные государственные органы.
Характерным признаком органа государственной власти является установленная в правовых формах его структура, внутренняя организация данного органа, обычно закрепляемая Конституциями, уставами, законами, другими нормативными правовыми актами. Внутренняя структура органа государственной власти зависит от модификаций, объема компетенции, правового статуса. Она может быть очень простоя (прокурор субъекта Федерации) или сложной (двухпалатная структура Федерального Собрания РФ).
Следует отличать понятия правового статуса и компетенции законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
Полномочия органов государственной власти являются делегированными. Компетенцию, следовательно, можно определить как совокупность полномочий, прав и обязанностей органа или должностного лица государства (или местного самоуправления), определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления)[9].
В юридической литературе была высказана мысль о понимании компетенции в более узком смысле, как юридически предоставленных органу или должностному лицу прав на решение определенного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемых им самостоятельно. При этом понятие компетенции отделялось от правоспособности как конкретной, определенной законом совокупности прав и обязанностей государственного органа, фиксирующей те правоотношения, участником которых он может быть[10].
Указанная точка зрения имеет право на существование. Действительно, каждый орган государства создаётся с определённой целью и определёнными властными полномочиями, которые и подпадают под понятие компетенции. В то же время, существуют параллельные полномочия органа государственной власти (внутренние распорядительные и организационные полномочия и др.).
Их и выводят из понятия компетенции. Однако это есть понимание компетенции в узком смысле. В широком смысле она полностью совпадает с правовым статусом, поскольку и указанные выше полномочия также являются необходимым условием деятельности соответствующего органа.
Статус органа государственной власти — законодательно закрепленная совокупность прав и обязанностей органа власти, характеризующая его правовое положение в системе разделения властей. К элементам статуса органа государственной власти относятся: социальное назначение, роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности, характер взаимоотношений с иными органами власти; компетенция и государственно-властные полномочия; источники финансирования; форма правовых актов; право пользования государственными символами, официальное название. Важнейшими элементами указанного статуса являются порядок его формирования, внутренняя организация, порядок деятельности и используемые процедурные формы, гарантии деятельности, иммунитеты и др. Элементы статуса закрепляются в Конституции страны и в конкретизирующих ее законах.[11]
Что касается законодательных органов, то их правовой статус имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе разделения властей.
Статья 72 Конституции РФ определяет предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов, статья 73 Конституции РФ определяет остаточную компетенцию субъекта. Можно также отметить компетенцию органов местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ) - вопросы местного значения.
В целом к компетенции субъекта Российской Федерации можно отнести всё то, что не относится к исключительному ведению Российской Федерации и что дозволено Федерацией по предметам совместного ведения, а также то, что не является вопросами местного значения.
Условно можно разделить данные полномочия на вопросы организации и обеспечения государственной власти и местного самоуправления, обеспечения экономического и социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина.
Законодательный (представительный) орган определяется как постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта (п. 1 ст. 4 Федерального закона), что подчеркивает его исключительность и верховенство в системе представительства конкретного субъекта.
Таким образом, ни один орган власти или общественная организация, по смыслу нормы, не вправе претендовать на представительство населения, на право издания законов, кроме законного парламента. Это не мешает законодательным органам некоторых субъектов иметь двухпалатную структуру.