В соответствии с этими соглашениями муниципалитеты заблаговременно получают планы законотворческой деятельности Думы на очередное полугодие для сбора замечаний и предложений, которые затем учитываются при утверждении окончательной редакции плана. Как показывает практика, в перечне планируемых к разработке законопроектов значительную часть занимают те, что были предложены главами муниципальных образований, депутатами собраний представителей.
Важными источниками предложений при верстке плана будущей работы являются также Областное собрание депутатов всех уровней, органы местного самоуправления, общественные организации, другие формирования, наделенные правом законодательной инициативы.
Законотворческий процесс – это постоянно совершенствующаяся деятельность. Поэтому депутаты не только осуществляют контроль реализации принятых законов, но и, следуя за меняющимися обстоятельствами, вносят в них необходимые коррективы. И позже, когда законопроекты уже разработаны, они опять же направляются на места для обсуждения. Так что участие органов местного самоуправления в законотворческой деятельности является постоянным и продуктивным.
Для повышения качества главного финансового документа области – закона о бюджете – в Самарской Губернской Думе создана Согласительная комиссия. Через нее же проходят и текущие поправки в расходную часть бюджета. В состав комиссии на паритетных началах входят представители Самарской Губернской Думы и Правительства области. Кроме того, в ее деятельности с правом совещательного голоса участвуют главы муниципальных образований.
Самарская Губернская Дума в своей законотворческой деятельности использует различные способы, дабы результат этой работы был качественным, соответствовал общественным потребностям и ожиданиям. Этот опыт получил высокую оценку Совета Федерации и был рекомендован к использованию в других субъектах Российской Федерации.
Полномочия Самарской Губернской Думы могут быть прекращены досрочно в случае:
1) принятия Самарской Губернской Думой постановления о самороспуске в порядке, предусмотренном частью третьей настоящей статьи:
2) вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов Самарской Губернской Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) роспуска Самарской Губернской Думы Президентом Российской Федерации в порядке и по основаниям, предусмотренным федеральным законом;
4) роспуска Самарской Губернской Думы Губернатором Самарской области по основаниям, предусмотренным федеральным законом.
Постановление о самороспуске принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Самарской Губернской Думы.
В случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий Самарской Губернской Думы назначаются и проводятся внеочередные выборы в Самарскую Губернскую Думу в соответствии с федеральным законом и законом Самарской области.
2.4. Полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации2.4.1. Законодательные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ
Законодательство, являясь результатом законотворческой деятельности, напрямую зависит от тех процессуальных форм, при помощи которых обеспечиваются качество и жизнеспособность каждого принимаемого закона. Насколько совершенны процессуальные формы, технология законотворчества, настолько активнее они могут влиять на формирование всей правовой системы общества.
«Законотворчество», по мнению В.М. Платонова [19], призвано охватить достаточно широкий круг явлений, включить те смежные процессы, предшествующие решению о подготовке проекта нормативного акта, выявить потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, направление и характер регулирования.
Такой подход позволяет более целесообразно относиться к кругу участников законодательной процедуры при прохождении законопроекта в представительном органе власти субъекта.
На стадии выявления потребности в правовом регулировании, определения его характера и содержания, в значительной мере зависит качество правовой нормы, ее обоснованность, соответствие основным целям, степень ее воздействия на поведение субъектов правового регулирования и эффективность.
Иногда в научной литературе используется термин «законоподготовительная деятельность» в целях оттенить специфику подготовительных стадий законодательного процесса. Например, С.В.Поленина[20] пишет о планировании законоподготовительных работ.
В отношении стадии законотворческого процесса, начинающейся с принятия решения о подготовке проекта, в науке разработаны достаточно подробные рекомендации, которые могут быть закреплены в нормативных правовых актах.
Вместе с тем, целесообразно принятие федерального «закона о законах», включающего правила подготовки и процедуру принятия законов. В ряде субъектов Российской Федерации, среди которых и Самарская область, подобные законы уже действуют.
Так, в Самарской области действует Закон «О разработке, внесении и принятии законов Самарской области», устанавливающий порядок разработки и внесения в Самарскую Губернскую Думу проектов законов Самарской области, порядок их рассмотрения и принятия.
Качество подготавливаемых проектов снижают поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между субъектами права законодательной инициативы и разработчиками. Преодолению стихийности законотворческого процесса и отмеченных выше недостатков способствует программно-плановая организация нормотворческой деятельности.
Планирование и прогнозирование законопроектных работ является начальной стадией законотворческого процесса.
От правильного осуществления этой стадии зависит эффективность последующих стадий законотворчества, таких как:
- изучение, анализ общественных явлений и процессов, выявление потребности правовой регламентации;
- установление вида органов, субъектов, правомочных принять правовое решение, и вида правовых актов;
- принятие решения о подготовке правового акта;
- разработка концепции, идеи будущего акта;
- подготовка проекта правового акта разработчиком, рабочей группой, органом;
- предварительное рассмотрение проекта акта;
- общественное обсуждение проекта;
- официальное рассмотрение проекта соответствующим органом с соблюдением необходимых процедур;
- принятие правового акта, его оформление, подписание, опубликование, вступление в законную силу.
Такой подход основан на практическом опыте, учете как позитивных, так и негативных тенденций современной российской парламентской практики.
Он нацелен на преодоление субъективизма и волюнтаризма в законодательном процессе, имеет целью связать содержательную сторону законодательной деятельности с реалиями современной жизни, и, в конечном итоге, направлен на повышение эффективности законодательства.
Нормативная регламентация законотворческой деятельности в настоящее время обычно касается собственно деятельности законодательных органов и регулирует:
- внесение предложений об издании (изменении, отмене) закона;
- подготовку законопроекта;
- обсуждение проекта;
- рассмотрение и утверждение законопроекта;
- опубликование закона и вступление его в силу.
Очевидно, что нормативная регламентация законотворческого процесса сегодня недостаточна. Она должна охватить более широкий круг отношений, что позволит сделать обязательными правила, касающиеся обоснованности законов и их адекватности существующей жизненной ситуации.
Подготовка и принятие нормативных правовых актов Самарской области осуществляется на плановой основе и предусматривается в планах работы и программах законодательной деятельности Самарской Губернской Думы. Программы и планы законодательной деятельности Самарской Губернской Думы формируются на основании предложений депутатов Думы, ее комитетов и комиссий. Администрации области, других заинтересованных органов и учреждений. Программы и планы законодательной деятельности Самарской Губернской Думы формируются с учетом программ и планов работы федеральных органов законодательной и исполнительной власти. Планирование законодательной работы не исключает возможности подготовки и внесения в Думу проектов нормативных правовых актов вне плана.
Итак, правовая основа планирования законотворческой деятельности в настоящее время представляет собой достаточно сформировавшийся комплекс нормативных правовых актов: конституций, уставов, законов субъектов Российской Федерации, регламентов, других источников права, регулирующих законодательный процесс в субъектах Российской Федерации.
Значение, место и роль планирования определяются исходя из того, что оно является начальной стадией законотворческой деятельности и определяет условия и направления законотворческой деятельности на последующих стадиях законодательного процесса.
Принципиально важным с позиций настоящей работы является вопрос о видах законодательных актов субъектов Российской Федерации, так как они являются результатом законотворческого процесса. Вопрос о видах отражен в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации.
Так, статья 1 Закона Самарской области «О нормативных правовых актах Самарской области» дает следующее понятие нормативного правового акта: «Под нормативным правовым актом Самарской области понимается документ, принятый (изданный) органом государственной власти Самарской области, его должностным лицом в пределах своей компетенции либо принятый на референдуме Самарской области, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на неопределенный круг лиц и многократное исполнение и обладающий обязательной юридической силой на территории Самарской области».