Концепция государства-продолжателя проявилась при определении, во-первых, судьбы членства Союза ССР в Организации Объединенных Наций и в других международных организациях, а во-вторых, судьбы дипломатических и консульских представительств СССР в зарубежных государствах. Оба вопроса решались по согласованию с заинтересованными государствами.
В первом случае государства, создавшие Содружество Независимых Государств (т. е. большинство бывших республик СССР), согласованны решением от 21 декабря 1991 г. поддержали Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности и других международных организациях. Послание Президента России Генеральному секретарю ООН с информацией о том, что членство СССР в ООН продолжается Российской Федерацией, было положительно воспринято всеми государствами — членами ООН и получило официальное подтверждение.
Во втором случае (уже без предварительного согласования в рамках СНГ) Министерство иностранных дел РФ 3 января 1992 г. обратилось к правительствам зарубежных государств с просьбой рассматривать дипломатические и консульские представительства СССР в качестве представительств Российской Федерации. Такое "продолжение" получило признание. В свою очередь дипломатические представительства зарубежных стран в г. Москве и их консульские представительства в отдельных консульских округах на территории России продолжили свою деятельность как представительства в Российской Федерации.
Вопросы, относящиеся к заключенным Союзом ССР договорам и к государственной собственности, государственным архивам и государственным долгам, решались преимущественно в соответствии с международными конвенциями 1978 и 1983 гг. (см. § 5), а также с учетом того, что в учредительных актах Содружества Независимых Государств выражено общее намерение всех его участников гарантировать выполнение обязательств, вытекающих для них из договоров бывшего Союза ССР, т. е. подтверждена приверженность правилам правопреемства. Имеется и специальное решение Совета глав государств СНГ от 20 марта 1992 г.: "Признать, что все государства — участники СНГ являются правопреемниками прав и обязательств бывшего Союза ССР". Конкретизацией этого акта стал подписанный 6 июля 1992 г. Меморандум о взаимопонимании по вопросу правопреемства в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес. Применительно к многосторонним договорам было предусмотрено, что вопрос об участии решается в соответствии с международным правом каждым государством самостоятельно, в зависимости от специфики каждого конкретного случая, характера и содержания того или иного договора. Что касается двусторонних договоров, то они требуют принятия решений или действий со стороны тех государств, к которым эти договоры применены; в частности, имеются в виду договоры о границах и их режиме.
Пример: Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики об инвентаризации двусторонних договоров от 6 марта 1995 г. Применительно к договорной практике СССР и Венгрии 1947—1991 гг. были "классифицированы: 1) договоры, продолжающие действовать в отношениях между РФ и ВР (в числе 29 — Договор об оказании правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам, Соглашение о сотрудничестве в области социального обеспечения, Консульская конвенция); 2) договоры, которые прекратили свое действие в связи с выполнением сторонами своих обязательств; 3) договоры, которые прекращают свое действие в отношениях между РФ и ВР по взаимному согласию договаривающихся сторон (например, Конвенция о предотвращении возникновения случаев двойного гражданства, Соглашение о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки); 4) договоры, подлежащие отдельному рассмотрению (ряд соглашений производственно-технического характера). Подобные протоколы подписаны с Республикой Болгарией, Республикой Словакией, Королевством Данией и некоторыми другими странами.
Неоднозначно решаются вопросы правопреемства в отношении договоров в сфере ограничения вооружений. Применительно к Договору об обычных вооружениях в Европе, подписанному от имени СССР 19 ноября 1990 г., государства Содружества заключили 15 мая 1992 г. Соглашение о принципах и порядке выполнения этого Договора, констатирующее, что каждая Договаривающаяся Сторона как правопреемник Союза ССР в отношении Договора обязуется как можно скорее его ратифицировать. 9 октября 1992 г. было принято Решение об участии государств СНГ в Договоре между СССР и США о ликвидации их ракет средней дальности и меньшей дальности, вступившем в силу 1 июля 1988 г. Здесь говорится о необходимости решения вопроса о правопреемстве "на основе полного равенства всех государств — правопреемников бывшего Союза ССР" и подтверждается, что государства — участники СНГ "как государства .— правопреемники СССР будут выполнять положения Договора о РСМД применительно к их территории и с учетом их национальных интересов". Иначе решался вопрос об участии в Договоре о нераспространении ядерного оружия от 1 июля 1968 г. В данном случае в качестве правопреемника Союза ССР выступала только Российская Федерация, поскольку речь шла о правопреемстве обязательств государства, обладавшего ядерным оружием, а такой статус сохранялся за Российской Федерацией. Остальные государства — бывшие республики СССР — осуществляли акт присоединения к Договору в качестве неядерных стран.
Отмеченные особенности следует иметь в виду при толковании ноты Министерства иностранных дел от 13 января 1992 г., согласно которой РФ "продолжает осуществлять и выполнять обязанности, вытекающие из международных договоров, заключенных Союзом ССР", в связи с чем "Министерство просит рассматривать Российскую Федерацию в качестве Стороны всех действующих международных договоров вместо Союза ССР".
В проблеме правопреемства в отношении государственной собственности самым сложным стал вопрос о судьбе собственности Союза ССР вне его территории. Общее правило ст. 18 Венской конвенции 1983 г. было использовано в подписанном 30 декабря 1991 г. Соглашении государств СНГ о собственности бывшего Союза ССР за рубежом и выражено во взаимном признании того, что "каждое из них имеет право на соответствующую фиксированную справедливую долю в собственности бывшего Союза ССР за рубежом". Позднее, 6 июля 1992 г., ими же было подписано Соглашение о распределении всей собственности бывшего Союза ССР за рубежом, в котором все страны СНГ, исключая Российскую Федерацию, именуются "государствами-правопреемниками" и в котором определены условия раздела и перехода к этим государствам собственности в соответствии со шкалой фиксированных долей в активах СССР.
Подводя итог, можно констатировать, что Российская Федерация в специфических условиях становления ее международной правосубъектности выступает одновременно в качестве государства — продолжателя СССР в отношении одной категории прав и обязательств и в качестве государства-преемника в отношении другой категории прав и обязательств. Термин "государство-продолжатель" не претендует на замену признанного термина "государство-преемник".
§ 9. Участие субъектов Российской Федерации в международных отношениях
Международное право не содержит нормы, которая бы давала решение вопроса о международно-правовом статусе политико-территориальных образований, являющихся составными частями федеративного государства. Не провозглашая международной правосубъектности таких образований, оно вместе с тем ее и не отрицает.
Есть основания для суждения о косвенном признании определенного международно-правового статуса субъектов федерации как предпосылки их международной правосубъектности. Это признание складывается из следующих компонентов.
Во-первых, как уже отмечалось, современное международное право исходит из презумпции разнообразия субъектов и не исключает возможности появления новых, нетрадиционных субъектов. .
Во-вторых, известна практика заключения между федеративными государствами двусторонних договоров, в той или иной форме констатирующих право составных частей этих государств самостоятельно устанавливать и поддерживать международные отношения и заключать международные договоры как с подобными себе образованиями в других государствах, так и непосредственно с зарубежными федеративными государствами. Самый наглядный пример — Соглашение между СССР и Канадой от 20 ноября 1989 г. о сотрудничестве между союзными республиками СССР и провинциями Канады.
В-третьих, представляет интерес долголетняя международная деятельность Украины и Белоруссии как государств — членов ООН и ряда других организаций и участников многих международных договоров в тот период, когда они были союзными республиками в составе Союза ССР, а также значительно более скромные по содержанию международные контакты других союзных республик.
В-четвертых, в период с середины 1990 и по конец 1991 г., т. е. с момента разработки и принятия в союзных республиках деклараций о государственном суверенитете до прекращения существования Союза ССР и обретения этими республиками статуса независимых государств, ощущалась реальная международная деятельность тогда еще субъектов Союза. Так, РСФСР в то время заключила ряд договоров с субъектами зарубежных федераций — отдельными штатами США, землями ФРГ, республиками тогдашней Югославии, несколько соглашений торгово-экономического характера с правительствами Венгрии, Чехословакии, других государств. Эти договорные связи, а также прямые дипломатические контакты свидетельствовали о признании зарубежными государствами международно-правового статуса республик в составе СССР.