"Оговорки" могут быть общего характера и не иметь в виду какие-либо конкретные международные договоры или нормы. Например, в ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. ("Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора") содержится предупреждение не только о последствиях ссылки на внутригосударственное право, но и о том, что государства должны позаботиться, чтобы внутригосударственное законодательство не было препятствием исполнению обязательств по международному праву. Государство должно его дополнить, изменить, привести в соответствие с нормами международного права.
Международное право может более серьезным образом "вторгаться" в сферу реализации норм на территории государств и предписывать им, какие законодательные меры должны быть приняты для реализации норм, предопределять их содержание и возлагать обязанность сообщать о них в предусмотренные договорами органы.
Совокупность внутригосударственных правовых актов (нормативных и иных), обеспечивающих соответствие деятельности субъектов внутригосударственных отношений требованиям норм, представляет собой внутригосударственный нормативный механизм реализации (ее правовую базу).
Правовые акты, обеспечивающие реализацию международного права на территории государства, могут быть различными:
1) Акты общего характера. Они применимы ко всем международно-правовым нормам и могут быть приняты до или после заключения конкретного договора.
В них: а) закрепляются основополагающие правила, относящиеся к реализации международного права, определяется место международного права во внутригосударственной правовой системе. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации признаются составной частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"); б) подтверждается непосредственное действие норм международного права — самостоятельное или совместное с внутригосударственными нормами (ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах"; п. 2 ст. 7 ГК РФ и др.); в) предусматривается, что в случае закрепления международным договором правил иных, чем в российском законодательстве, по одному и тому же вопросу, должны применяться правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции, ст. 3 Закона РФ "Об авторском праве и смежных правах" от 9. июля 1993 г., ч. 2 ст. 4 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" от 1 апреля 1993 г.); г) содержатся обязанности, адресованные государственным органам, принимать меры, необходимые для выполнения норм международного права; д) говорится об обязанности осуществлять контроль за исполнением международных обязательств (ч. 3 ст. 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", ч. 2, 4 ст. 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" и др.).
2) Правовые акты, принимаемые для обеспечения реализации конкретного договора. Они могут приниматься как до, так и после вступления в силу договора.
Казалось бы, поскольку договор не вступил в силу, то государству не о чем беспокоиться. Между тем для реализации некоторых международных договоров необходима длительная серьезная подготовительная работа по созданию правовой и материальной базы исполнения тех обязательств, которые возникнут у государства после вступления договора в силу. И подготовка, и реализация (образно говоря, "возделывание почвы" — непосредственная фактическая деятельность) должны осуществляться по правилам. Такие правила — суть принимаемых правообеспечительных актов.
Пример: проблема запрещения химического оружия и его уничтожения.
В процессе подготовки к вступлению в силу Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения от 13 января 1993 г. в Российской Федерации было принято несколько правовых актов; некоторые — еще до ее подписания. Указом Президента РФ "Об обеспечении выполнения международных обязательств в области биологического оружия" от 1 апреля 1992 г. был создан Комитет по конвенциональным проблемам химического и биологического оружия при Президенте РФ. Указом Президента от 25 мая 1992 г. утверждено Временное положение о нем. На этот Комитет распоряжением Президента от 12 июня 1992 г. "О первоочередных мерах по подготовке к выполнению международных обязательств в области уничтожения запасов химического оружия" возлагалась ответственность за обеспечение готовности России к выполнению международных обязательств в области уничтожения химического оружия. Он должен был представить Правительству согласованные с соответствующими органами предложения о поэтапном создании системы объектов по уничтожению химического оружия и порядке материально-технического, финансового и кадрового обеспечения этих работ. В постановлении Верховного Совета РФ "Об обеспечении выполнения международных обязательств Российской Федерации в области химического, бактериологического (биологического и токсинного) оружия от 8 июля 1992 г. содержалась рекомендация Президенту представить в Верховный Совет проекты законодательных актов о запрещении химического оружия, а Правительству — представить проект комплексной программы по поэтапному уничтожению химического оружия. Федеральная целевая программа "Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации" была принята в 1996 г., а 2 мая 1997 г. — Федеральный закон "Об уничтожении химического оружия", 5 ноября 1997 г. — Федеральный закон "О ратификации Конвенции...". В рамках подготовительного правообеспечения принимались и другие акты по этому вопросу.
Следует отметить, что эти правовые акты касаются не только подготовительного периода, они обращены также в будущее имеют в виду процесс непосредственной реализации Конвенции.
Таким образом, внутригосударственное правовое обеспечение позволяет решить вопросы, которые неизбежно возникнут или возникают в процессе реализации. Это —- определение (посредством правовой конкретизации, толкования, расшифровки норм международного права и их дополнения): а) комплекса работ (фактической деятельности), осуществление которых должно привести к тому социально значимому результату, который предполагается при заключении договора; б) необходимых мер, способствующих осуществлению указанных работ; в) субъектов осуществления работ; г) мер контроля за осуществлением необходимого комплекса работ; д) ответственности за нарушение, т. е. за неосуществление мер.
Контроль за реализацией норм международного права в сфере внутригосударственных отношений, а также применение соответствующих мер за нарушения норм осуществляются органами государства — министерствами, иными ведомствами, прокуратурой, правоохранительными органами исполнительной власти.
организационно-правовой механизм реализации международного права
Под таким механизмом понимается структура органов, осуществляющих правовую деятельность в целях обеспечения реализации международного права.
Правовая деятельность представляет собой разработку и принятие правовых актов. Ее осуществляют законодательные, исполнительные, контрольные и правоохранительные органы государства.
Федеральное Собрание Российской Федерации является законодательным органом (ст. 94 Конституции). Его главное полномочие в сфере реализации международного права — это разработка и принятие законодательных актов: а) специальных, касающихся реализации международно-правовых норм (например, Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации") либо отдельных договоров или отдельных норм (Федеральные законы "О континентальном шельфе Российской Федерации", "О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию мира или восстановлению мира и безопасности" от 23 июня 1995 г. и др.); б) определяющих основы регулирования внутригосударственных отношений в Российской Федерации или регулирующих их определенные сферы, включая в них положения относительно реализации международного права на территории Российской Федерации (Федеральный конституционный закон о судебной системе, Таможенный кодекс, законы — о границе, о беженцах и др.).
Конституционные полномочия Федерального Собрания конкретизируются в других законодательных актах. В них на Федеральное Собрание могут возлагаться функции контроля и по его результатам — принятия решения. Например, в соответствии с Федеральным законом о ратификации Конвенции о запрещении химического оружия палаты Федерального Собрания принимают федеральные законы, необходимые для обеспечения безопасного уничтожения химического оружия, а также по другим вопросам, связанным с выполнением Российской Федерацией положений Конвенции. Они рассматривают ежегодный доклад Правительства, а также информацию из регионов о ходе реализации Конвенции (об объемах уничтоженного химического оружия, строительстве объектов по уничтожению химического оружия, экологической ситуации и др.) и принимают по ним решения. В случае, если какие-либо чрезвычайные события, касающиеся предмета Конвенции, поставят под угрозу высшие интересы Российской Федерации, используются процедуры прекращения или приостановления действия международных договоров, предусмотренные Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации".
Президент Российской Федерации как глава государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80 Конституции), принимает меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров (п. 1 ст. 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации"). Его решения по вопросам внутренней и внешней политики облекаются в правовую форму — правовые акты. Президент принимает указы и распоряжения (например, от 8 августа 1997 г. "О мерах по выполнению международных договоров в области космоса"; от 13 апреля 1996 г. "О мерах по обеспечению участия Российской Федерации в Совете Европы", который принят "в связи с необходимостью приведения правового порядка, действующего в Российской Федерации, в соответствие с международными обязательствами, вытекающими из ее членства"; от 2 сентября 1997 г. "О мерах по выполнению резолюций Совета Безопасности ООН в отношении создания международного механизма постоянного наблюдения и контроля за поставками в Ирак" и др.). Актами Президента создаются органы (например, Межведомственная комиссия по делам Совета Европы) и утверждаются положения о них. Утверждаются федеральные целевые программы.