Можно высказать предположение об определенной децентрализации этого порядка во взаимоотношениях прокуратур, как и других учреждений юстиции, государств СНГ, поскольку Протокол к Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., подписанный 28 марта 1997 г., допускает сношения учреждений юстиции договаривающихся сторон через территориальные и другие органы.
Соглашение с Монголией (ст. 4) и Соглашение с КНР (ст. 9) предусматривают непосредственное сотрудничество между органами прокуратуры приграничных регионов соответствующих стран. Во исполнение Соглашения с КНР 15 октября 1997 г. в Хабаровске был подписан Протокол встречи руководителей прокуратур приграничных регионов Российской Федерации и Китайской Народной Республики. Данный правовой документ предписывает прокурорам приграничных регионов РФ и КНР в пределах своей компетенции развивать непосредственное сотрудничество в вопросах борьбы с преступностью, раскрытия, расследования и пресечения преступлений и других правонарушений, розыска и задержания преступников, скрывающихся на их территориях, а также по другим направлениям прокурорской деятельности, придерживаясь принципов взаимного уважения, строгого соблюдения закона, повышения эффективности сотрудничества и последовательного продвижения вперед, в соответствии с законами обеих стран, укреплять законность и правопорядок в регионах, предоставлять гражданам обеих стран эффективную правовую защиту.
В рамках СНГ проводятся координационные совещания Генеральных прокуроров государств — членов Содружества.
§ 6. Международно-правовые нормы в деятельности Министерства юстиции Российской Федерации
Согласно ч. 2 ст. 32 Закона о международных договорах РФ федеральные органы исполнительной власти, в компетенцию которых входят вопросы, регулируемые международными договорами, обеспечивают выполнение обязательств и прав по договорам, а также наблюдают за выполнением обязательств другими участниками договоров. Положение о Министерстве юстиции РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ, предписывает ему организацию выполнения договоров о правовой помощи и других договоров и конвенций по вопросам его компетенции.
В деятельности Министерства сложилась достаточно устойчивая практика (еще со времен существования Министерства юстиции СССР) по организации оказания правовой помощи, обеспечению соответствия условиям договоров, предназначенных для направления за границу судебных поручений, обобщению судебной практики по данному кругу вопросов и выявлению характерных ошибок, информированию региональных управлений, а также судов о действующих и вновь заключенных договорах, подготовке сборников договоров и т. д. В структуре Министерства существуют международно-правовой департамент и департамент правовой помощи.
Принимаемые Министерством инструкции, разъяснения, обзорные письма оказывают немаловажную методическую помощь управлениям юстиции и судам.
Некоторые инструкции конкретизируют законодательство, содержат собственную регламентацию действий по выполнению международных договоров. Таковыми являются, в частности, продолжающие действовать инструкция Министерства юстиции СССР "О порядке оказания судами и органами нотариата СССР правовой помощи учреждениям юстиции иностранных государств и о порядке обращения за правовой помощью к этим учреждениям" от 2В февраля 1972 г., межведомственная Инструкция Прокуратуры СССР, Верховного Суда СССР, МВД СССР от 25 октября 1979 г. по применению Указа 1979 г., принятого, в свою очередь, во исполнение Конвенции 1978 г. о передаче осужденных лиц.
Обеспечение Министерством выполнения договоров нередко выражается в обобщении практики нижестоящих органов и судов. Назовем, к примеру, письма от 25 апреля 1986 г. "О недостатках в работе судов и органов юстиции по исполнению договоров о правовой помощи" и от 6 июня 1990 г. "О совершенствовании работы по исполнению обязательств, предусмотренных международными договорами о взаимной правовой помощи".
Среди применяемых им мер встречается и предписание обеспечить изучение положений договоров. В упомянутом письме 1990 г. после обобщения практики судов по исполнению договоров о правовой помощи говорится: "Организовать регулярное изучение правил исполнения обязательств по международным договорам". Министерство юстиции РФ обеспечивает ознакомление с информацией, содержащей данные о договорах о правовой помощи и правовых отношениях, а также с деятельностью в сфере международно-правовых отношений.
Кроме организационной и инструктивной работы Министерство представляет предложения о заключении международных договоров о правовой помощи и ведет соответствующие переговоры, заключает соглашения о правовом сотрудничестве с органами иностранных государств и международными организациями. Оно также непосредственно участвует в выполнении международных договоров, получает судебные поручения, направляемые иностранным судам, проверяет их соответствие условиям договоров и пересылает за границу, получает и переправляет соответствующим российским судам поручения судов зарубежных стран.
Региональные управления юстиции (областей, краев, автономных округов и т. д.) и министерства юстиции республик служат как бы промежуточным звеном в деле выполнения договоров о правовой помощи. Они переправляют судам полученные из федерального министерства поручения иностранных судов, проверяют правильность оформления российскими судами документов, предназначенных для направления за границу и высылают их в Министерство юстиции РФ, следят за своевременностью и точностью выполнения иностранных судебных поручений в соответствии с договорами. Так, управление юстиции Свердловской области возвратило документы, поступившие из управления юстиции г. Ташкента (Узбекистан), пояснив, что судебное поручение не исполнено, так как правовая помощь по делам об административных правонарушениях не предусмотрена договором.
В заключение необходимо особо отметить самостоятельную функцию Министерства юстиции в связи с заключением международных договоров, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законодательством РФ. Предложения любых ведомств о заключении такого рода договоров представляются Президенту РФ и в Правительство РФ по согласованию с Министерством юстиции РФ, которое дает заключения по вопросам соответствия положений договора законодательству РФ и их юридической силы в Российской Федерации, а также по иным вопросам, связанным с вступлением в силу и выполнением такого договора.
§ 7. Международно-правовые нормы в деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации
К деятельности Министерства внутренних дел РФ и его структурных подразделений в сферах, где ощутимо взаимодействие с международно-правовым регулированием, имеют отношения многие федеральные законы — о гражданстве РФ, о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, о праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, о порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую федерацию, о содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, об оперативно-розыскной деятельности, а также Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Уголовный кодекс РФ и др.
Непосредственная регламентация функций и действий учреждений МВД, содержащаяся в законах о милиции и внутренних войсках, не включает в себя каких-либо ссылок на международные договоры даже в тех случаях, когда затрагиваются вопросы, обусловленные международно-правовыми решениями или даже неотделимые от них.
В Федеральном законе "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г. нет нормы об обязанности военнослужащих этих войск соблюдать нормы международного права в военной области, как это предписано в Законе РФ "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г.; между тем Федеральный закон предусматривает выполнение внутренними войсками задач в условиях вооруженных конфликтов.
Следует вместе с тем отметить, что Положение о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное Указом Президента РФ 18 июля 1996 г., включает пункт, согласно которому Министерство руководствуется в своей деятельности не только внутригосударственными правовыми актами, но и общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
В соответствии с конституционными нормами в законах, затрагивающих деятельность МВД, содержатся формулировки, обусловленные международно-правовыми нормами. Имеются в виду главным образом международные пакты и конвенции о правах и свободах человека и гражданина. Например, в Федеральном законе "О содержаний под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" сказано, что содержание под стражей осуществляется... в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами РФ и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей (ст. 4). Согласно Закону о внутренних войсках (без ссылки на международные нормы) военнослужащим внутренних войск запрещается прибегать к обращению, унижающему человеческое достоинство (ст. 7).
Обусловленность правоприменительных актов в системе МВД России международными договорами РФ имеет различные проявления. Одно из наиболее интересных для рассмотрения связано с реализацией нормы Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации", о выходе из гражданства РФ (ст. 23). Ходатайство о выходе из гражданства может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с РФ договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами РФ, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом РФ.