Каждый комитет состоит из экспертов (в комитете против пыток — 10, в остальных — по 18 человек), причем в него не может входить более чем по одному гражданину одного государства; принимается во внимание справедливое географическое распределение и представительство различных форм цивилизации и основных правовых систем.
Государства, участвующие в пактах и конвенциях, обязались на регулярной основе представлять в соответствующий комитет (непосредственно либо через Генерального секретаря ООН) доклады о состоянии в области прав человека и о принимаемых мерах с целью прогресса в реализации прав. Комитет изучает доклады, обсуждает их на своих заседаниях и препровождает государствам свои замечания по ним. Комитет может также получать и рассматривать сообщения государств, уведомляющих о невыполнении каким-либо государством своих обязательств по пакту (конвенции), и после изучения вопроса делать рекомендации. Однако указанным положением комитет обладает в отношении только тех государств, которые сделали заявление о признании такой компетенции каждого комитета. СССР не непосредственно при подписании ряда актов, а позднее — в июле 1991 г. — признал такую компетенцию соответствующих комитетов по Пакту о гражданских и политических правах, по Конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции против пыток.
Пакты о правах человека и другие международные акты обеспечивают правовую защиту провозглашаемых прав и свобод, причем, с одной стороны, фиксируют обязательства государств по внедрению национальных средств защиты, а с другой — вводят и прямо регламентируют международные средства защиты.
Исходное положение о национальном (внутригосударственном) механизме было впервые сформулировано в ст. 8 Всеобщей декларации прав человека: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом".
Следующим шагом стало признание того, что "право на правовую защиту" (термин Пакта о гражданских и политических правах), принадлежащее человеку, реально лишь при соответствующих обязанностях государства и его органов.
Одновременно — и это подчеркивает нормативное значение пактов — было установлено, что правовой защите подлежат права и свободы, признаваемые в пактах. Следовательно, на национальные суды и другие компетентные государственные органы возлагалась обязанность защищать не только конституционные, но и международные договорные права.
В соответствии с ч. 3 ст. 2 Пакта о гражданских и политических правах каждое государство обязуется обеспечить: любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты; установление права на правовую защиту для любого лица через судебные, административные или законодательные органы; применение компетентными властями средств правовой защиты.
Государства — участники СБСЕ в Итоговом документе Венской встречи от 15 января 1989 г. выразили намерение обеспечивать "эффективные средства правовой защиты" и определили их конкретное содержание применительно к взаимоотношениям компетентных органов государства с теми, кто заявляет, что их права нарушены.
Высшей формой правового регулирования в этой области являлось установление специальных международных средств правовой защиты.
Международные средства защиты прав и свобод представляют собой создаваемые в соответствии с международными нормативными актами специальные органы, которые наделяются полномочиями по принятию, рассмотрению и оценке обращений индивидов.
Такие средства применительно к отдельным направлениям правового регулирования были предусмотрены в Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации и в Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. Созданные согласно этим Конвенциям Комитет по ликвидации расовой дискриминации и Комитет против пыток были уполномочены принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц (или групп лиц), которые утверждают, что они являются жертвами нарушения государством-участником изложенных в Конвенции прав (соответственно ст. 14 первой и ст. 22 второй Конвенции).
После рассмотрения сообщения и запрошенной у государства информации Комитет представляет свои мнения, предложения, рекомендации соответствующему государству и заинтересованному лицу.
Комитет по правам человека, учрежденный Пактом о гражданских и политических правах, обладает дополнительной компетенцией, зафиксированной в первом Факультативном протоколе к Пакту. Имеется в виду функция рассмотрения индивидуальных обращений в связи с нарушением прав, провозглашенных в Пакте. Условием осуществления Комитетом такой функции является участие государства не только в Пакте, но и в Протоколе (как отмечено выше для Российской Федерации Протокол имеет силу с 1 января 1992 г.), и признание государством указанной компетенции Комитета.
Любое находящееся под юрисдикцией такого государства лицо, которое утверждает, что какое-либо из прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которое исчерпало все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, может представить на рассмотрение Комитета письменное сообщение (обращение допускается и в том случае, если применение внутренних средств неоправданно затягивается). Комитет доводит сообщение до сведения соответствующего государства, которое в течение шести месяцев представляет Комитету письменные объяснения и информирует о принятых мерах. После рассмотрения всех представленных материалов Комитет направляет свои соображения соответствующему государству и заинтересованному лицу.
На региональном уровне подобная процедура намечена и в рамках Содружества Независимых Государств. Статья 33 Устава СНГ предусмотрела создание Комиссии по правам человека как консультативного органа, призванного наблюдать за выполнением обязательств государств-членов в области прав человека. Согласно Положению об этой Комиссии от 24 сентября 1993 г. и в контексте норм Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. она компетентна рассматривать как письменные запросы государств по вопросам нарушения прав человека, так и индивидуальные и коллективные обращения лиц, исчерпавших все доступные внутригосударственные средства правовой защиты. На основе представленной информации Комиссия готовит заключение.
Эффективная процедура рассмотрения обращений лиц действует в органах Совета Европы (см. § 7 гл. 10).
Можно отметить общую тенденцию дополнения национальных правовых механизмов международными. Характерен подход Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, воплощенный государствами-участниками в Парижской хартии для новой Европы от 21 ноября 1990 г.: "Мы будем обеспечивать, чтобы каждый человек пользовался доступом к эффективным средствам правовой защиты, национальным или международным, против любого нарушения их прав". Рассмотренные акты обеспечивают в определенной мере процедуры правовой защиты индивидов в международных органах.
Следуя своим международным обязательствам, Российская Федерация в конституционном законодательстве предусмотрела такого рода процедуру. Первоначально она была зафиксирована в прежней Конституции РФ в редакции Закона от 21 апреля 1992 г. В действующей Конституции РФ соответствующая норма содержится в ч. 3 ст. 46: "Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты". Подобной нормы пока нет в конституционном законодательстве других государств, в том числе в новых конституциях государств, входящих в СНГ, за исключением сходной по смыслу формулировки ч. 4 ст. 55 Конституции Украины. Следует отметить, что и в Уголовно-исполнительный кодекс РФ от 8 января 1997 г., в ст. 12 "Основные права заключенных", включено положение об их праве обращаться с жалобами в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты осужденных.
В ряде субъектов Российской Федерации (в их конституциях и уставах) федеральное конституционное положение воспроизводится, но при этом имеют место недопустимые сокращения текста: отсутствует ссылка на международные договоры (ст. 55 Конституции Республики Башкортостан), исключаются последние слова об исчерпании внутренних средств правовой защиты (ст. 44 Конституции Республики Бурятия, ст. 46 Конституции Республики Марий Эл, ст. 20 Устава Свердловской области).
В связи с провозглашением и осуществлением права индивида на обращение в соответствии с международными договорами в межгосударственные органы по защите прав и свобод возникают юридические вопросы, требующие урегулирования. Пока только в одном Федеральном законе "Об исполнительном производстве" от 21 июля 1997 г. учтена новая юридическая процедура. В ст. 7 дан перечень исполнительных документов, в котором указаны исполнительные листы, выдаваемые судами на основании, в частности, решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека. Заслуживает внимания ссылка на эту процедуру в одном из постановлений Конституционного Суда РФ — по делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса РСФСР, ограничивающих по существу право на защиту (от 2 февраля 1996 г.) По заключению Суда положение ст. 46 Конституции РФ означает, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации, и, следовательно, открывает дорогу для полномочий последних по повторному рассмотрению дела в целях изменения ранее состоявшихся по нему решений, в том числе принятых высшей внутригосударственной судебной инстанцией.