Нормативные положения различают постоянно проживающих в Российской Федерации и временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан, соответственно конкретизируя определенные права.
Традиционно существуют различные правовые режимы, устанавливаемые для иностранных граждан. Подобные различия допустимы лишь применительно к частным аспектам. В обобщенном виде можно выделить национальный и специальный режимы.
Национальный режим означает в принципе равное с местными гражданами положение иностранных граждан. Формулировка ч. 3 ст. 62 Конституции в этом плане типична и имеет немало аналогов в зарубежном законодательстве. Общеприняты и оговорки, презюмирующие определенные изъятия, обусловленные соображениями государственной безопасности. Поэтому не считаются дискриминационными особые решения относительно отдельных политических прав и свобод, права занимать определенные должности, в том числе права находиться на государственной службе, права и обязанности служить в вооруженных силах и т. д.
Примечательно в этом смысле положение ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах, где слова "каждый человек" заменены словами "каждый гражданин", поскольку здесь закреплено право принимать участие в ведении государственных дел, голосовать и быть избранным.
Вполне закономерна конституционная формулировка: "Права и свободы человека и гражданина" — название гл. 2, где, по аналогии с пактами, в большинстве статей говорится, что "каждый имеет право...", "каждому гарантируется...", "каждый обязан...", и вместе с тем применяются особые правила, обусловленные гражданством.
Специальный режим в современных условиях означает допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает в принципе преимущества прав одних иностранных граждан в сравнении с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. Он устанавливается, как правило, двусторонними договорами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности, вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т. п. Существенные взаимные преимущества оговорены в документах СНГ для граждан входящих в Содружество государств, в отношении въезда и пребывания, образования, социальной политики.
Привилегии и иммунитеты дипломатических агентов, консульских должностных лиц, иных иностранных граждан с особым статусом ("лица, пользующиеся международной защитой") выходят за рамки вопроса о режимах (см. гл. 11).
Надо иметь в виду, что иногда под категорию специального режима подводили, по сути, дискриминационный для определенных категорий иностранных граждан режим, при котором они существенно ограничивались в гражданских, экономических и социальных правах по сравнению не только с собственными гражданами, но и с гражданами государств с большей степенью сотрудничества. Не случайно в Заключительном акте СБСЕ была отмечена необходимость "обеспечивать равноправие между рабочими-иммигрантами и гражданами принимающих стран в том, что касается условий найма труда, а также социального обеспечения".
В международно-правовой литературе принято выделять режим наибольшего благоприятствования, под которым понимается предоставление государством находящимся на его территории гражданам государства, с которым еще складываются отношения, таких же прав, какими уже пользуются граждане других государств; при этом подразумевается своего рода нормальный, стандартный, т. е. национальный, режим. Следовательно, категория "режим наибольшего благоприятствования" характеризует не что иное, как метод установления для определенных иностранных граждан национального режима.
На иностранных граждан распространяются конституционные и иные обязанности государства пребывания; они, кроме указанных выше лиц с особым статусом, подлежат уголовной, административной и гражданской юрисдикции государства пребывания. В рамках однозначного решения вопросов уголовной ответственности собственных и иностранных граждан допускаются различия. Так, согласно ч. 3 ст. 12 УК РФ иностранные граждане, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации, подлежат уголовной ответственности в случаях, если преступление направлено против интересов Российской Федерации, и в случаях, предусмотренных международным договором РФ. С другой стороны, имеются такие уголовные преступления и административные правонарушения, которые приложимы только к иностранным гражданам; например, нарушение иностранными гражданами правил пребывания в Российской Федерации (ст. 184 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), шпионаж (ст. 276 УК РФ).
Прямое влияние на статус иностранных граждан оказывают договоры о правовой помощи и по иным вопросам правового сотрудничества (см. гл. 14).
§ 8. Статус беженцев и вынужденных переселенцев
Во время второй мировой войны и в условиях послевоенных вооруженных конфликтов и иных чрезвычайных ситуаций происходило и продолжается в наши дни массовое насильственное или вынужденное перемещение лиц из регионов постоянного проживания на какую-либо другую территорию, что разрушает их правовые связи с родиной или иным привычным местом жительства. Такие ситуации вызывают потребности международно-правового и внутригосударственного регулирования статуса беженцев и перемещенных лиц.
Основной международный акт — это Конвенция о статусе беженцев 1951 г., к которой Российская Федерация присоединилась в 1992 г. (имеется также Протокол, касающийся статуса беженцев). Согласно Конвенции (ст. 12), личный статус беженца определяется законами страны его домициля (имеется в виду юридически оформленное место пребывания) или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Его права в отношении приобретения движимого и недвижимого имущества должны быть не менее благоприятными, чем те, которыми обычно пользуются иностранцы. Предусмотрено предоставление беженцам в отношении их права работы по найму наиболее благоприятного правового положения, которым пользуются граждане иностранных государств при тех же обстоятельствах.
Каждый беженец имеет право свободного обращения в суды на территории всех государств — участников Конвенции. Что касается государства, в котором находится его обычное местожительство, то на этой территории беженец пользуется в отношении права обращения в суд тем же положением, что и граждане (ст. 16). В Конвенции затрагиваются вопросы образования, социального обеспечения, свободы передвижения беженцев и т. д.
Государства договорились "по возможности облегчать ассимиляцию и натурализацию беженцев" (ст. 34), т. е. решать вопрос об их гражданстве. Это учтено в ст. 19 Закона РФ "О гражданстве Российской Федерации": если обычным условием приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства является постоянное проживание на территории РФ в течение пяти лет всего или трех лет непрерывно до обращения с ходатайством, то для беженцев, признаваемых таковыми законом или договором РФ, указанные сроки сокращаются вдвое.
В Российской Федерации в 1993 г. были приняты два закона: "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах". Первый из них ныне действует в новой редакции от 28 июня 1997 г. Беженцем признается лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться ее защитой. Такое -лицо пользуется всеми правами гражданина РФ, если иное не предусмотрено законодательством. К категории вынужденных переселенцев отнесены главным образом граждане РФ, которые по аналогичным основаниям покидают место своего постоянного жительства на территории другого государства либо на территории РФ.
Одним из важных направлений международного сотрудничества является согласованная деятельность государств СНГ в рамках Соглашения о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (январь 1995 г.), которое, в частности, фиксирует право каждого беженца или вынужденного переселенца свободно обращаться в суды на территории соответствующих государств.
В системе ООН действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев с обеспечительными и контрольными функциями. В Москве существует представительство этого Управления с правом регистрации беженцев и выдачи удостоверений.
Под правом убежища понимается юридически закрепленная возможность получения лицом разрешения на проживание в предоставляющем убежище государстве. Обычно использование такой возможности вызвано преследованием лица по политическим, религиозным и иным мотивам в государстве, гражданином которого это лицо является или на территории которого постоянно проживает. Законодательство РФ признает право убежища за иностранными гражданами и лицами без гражданства.
В международном праве нет специальных правил применительно к предоставлению убежища я пользованию им. Международный пакт о гражданских и политических правах не содержит такого рода нормы. Можно отметить положение Всеобщей декларации прав человека, не являющейся, однако, нормативным актом. Согласно ст. 14, "каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем".