Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по миновании чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи, предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по миновании указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. "Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом",- отмечает У. Матеи.[54] Необходимость введения такого института является выражением политической воли государства. В качестве примера проявления этой воли в регулировании земельных отношений можно привести п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым запрещается возврат земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков, а также компенсация их стоимости.
В РФ нормы об изъятии земельных участков содержатся в гражданском и земельном законодательстве (ст. 279-283 ГК РФ, ст. 49, 55 ЗК РФ), поэтому указанные отношения можно отнести как гражданско-правовым, так и публично-правовым.
В современный период право государства на принудительный выкуп земельных участков в зарубежном праве носит различные определения: "право государства на принудительное отчуждение частной собственности", "экспроприация в интересах общественной пользы", просто "изъятие", "право отчуждения", выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В научной литературе в данном случае общепринято использовать понятие "экспроприация".[55]
Несмотря на разнообразие понятий изъятия в зарубежном праве, этот институт имеет следующие общие черты. У. Матеи отмечает[56], что, несмотря на серьезные расхождения в структуре юридически значимых институциональных механизмов правовых систем, правовое регулирование ими вопросов принудительного прекращения собственности во многом обнаруживает сходство в плане основополагающих принципов. Все современные правовые системы закладывают два критерия: общеполезность и необходимость справедливой компенсации.
Изъятие, производимое исходя из соображений полезности, а не необходимости, стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), а позднее стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.).
Формулировка критерия общеполезности в российском законодательстве нуждается в исследовании. Н.А. Сыродоев[57] считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадают с действительными потребностями общества. Понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В ЗК РФ указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.д. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Вряд ли такие случаи правомерно подводить под государственные нужды.
По мнению В.А. Евстегнеева[58], понятие "государственные и муниципальные нужды" может включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду.
Положительным фактом в процессе совершенствования правового регулирования отношений по изъятию земельных участков является принятие новой редакции п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, в котором установлен конкретный перечень объектов федерального, регионального и муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и др.). Тем не менее вопрос о критериях общеполезности при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд остается актуальным.
В российском законодательстве закреплен принцип возмещения стоимости изымаемого государством имущества.
Возмещение производится:
1) на условиях предварительной выплаты стоимости земельного участка (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
2) принцип полного возмещения. Выкупная цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка, рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 2 ст. 281 ГК РФ);
3) конкретная стоимость земельного участка определяется по соглашению сторон при достижении соглашения с собственником. При недостижении такого соглашения - на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
4) возмещение может производиться как в денежной форме, так и в натуре - по соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 3 ст. 281 ГК РФ).
Установление порядка изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (подп. 4 п. 1 ст. 9 ЗК РФ).
Различается реквизиция и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции, в отличие от временного использования, участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.
2.4. Проблемы процедуры реквизиции.
Проблему породило формальное противоречие ст. 242 ГК РФ и п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". На этом основании, учитывая приоритет конституционных норм, в гражданско-правовой литературе предлагается отказаться от реквизиции как основания прекращения права собственности и рассматривать ее только как временное изъятие имущества, не приводящее к прекращению права собственности.
Вопросы касаются соотношения ст. 242 ГК РФ и ст. 51 Земельного кодекса РФ. Последняя предусмотрела на случай чрезвычайных обстоятельств временное изъятие земельного участка у собственника. В литературе высказывается мнение о том, что земельное законодательство позволяет говорить о двух видах реквизиции.[59] Первый связывается с временным изъятием земельного участка для устранения вредных последствий с последующим возвращением его собственнику. Второй представляет собой принудительный выкуп земельного участка у собственника при невозможности устранения опасных последствий.
В законе не определен орган (органы), имеющий право принимать решение о реквизиции. Некоторые авторы считают (Евстегнеев В.А.), что правом вынесения постановления о реквизиции в настоящее время наделены лишь Федеральное Собрание РФ и Правительство РФ. Другие утверждают (Суханов Е.А.), что действие ст. 242 ГК РФ распространяется и на представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кстати, так посчитали и сами субъекты Российской Федерации.
Проблему породило толкование включенной в ст. 242 ГК РФ формулировки "иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер". Можно только предполагать, следует ли к таковым относить, например, попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Перечисленные обстоятельства могут послужить причиной введения чрезвычайного положения. Однако прямой зависимости между введением чрезвычайного положения и возможным проведением реквизиции действующее законодательство не устанавливает. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"[60] вообще не упоминает о реквизиции. В статье 12 этого акта допускается только временное изъятие у частных лиц оружия, боеприпасов, ядовитых веществ, боевой и учебной военной техники, а в п. 3 ст. 29 говорится о праве собственников на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством РФ.