Правотворчий і законотворчий процес, як ми вже переконались, співвідносяться як загальне та особливе. Але, пом"ятаючи про те, що закони займають у правовій системі особливе становище, ми виділяємо в законотворчому процесі ряд характерних признаків. Саму процедуру прийняття законів регулюють правила, закріплені конституційно.
Слід розглядати кожну стадію законотворчого процесу більш докладно.
Отже, першим етапом законотворчого процесу е підготовка проекту закона. Це найбільш складний і відповідальний момент створення правового акту. Як вже говорилось, потреба в регулюванні суспільних відносин може виникнути з появою нових або суттєвою зміною старих суспільних відносин, що може бути пояснено змінюючоюся соціально-економічною ситуацією в державі.
"Як відомо, воля законодавця, як би широко не трактувалося це поняття, формується під впливом об'єктивних закономірностей. Тому свідомість об"ективноі необхідності того чи іншого явища або процеса, його оцінка в суб'єктивній свідомості, співвідношення з віддаленими і близькими цілями, виявлення можливості впливу права на прояв об'єктивних законів, застосування відповідних - правових форм для реалізаціі прийнятого рішення - все це основні етапи прийняття правотворчого рішення", так вважають автори підручника "Научні основи правотворчості".
Приняття рішення про підготовку законопроекта знаменує собою початок законотворчого процесу. З прийняттям такого рішення визначається тема майбутнього акта, загальна направленість. Дуже багато залежить від того, який законопроект спочатку, як подана його основна ідея і наскільки він відповідає реальним суспільним потребам.
По запропонованому до розробки законопроекту попередньо складається його концепція. У змісті концепціі законопроекта включаються такі параметри як основні ідеі, характеристика і загальний план. В залежності від науковоі обоснованості у концепціі визначають строки прийняття акта, перевіряється його якість і ефективність. У концепціі нормативного акту вказується також і віднесення до відповідного ієрархічного рівня правової системи, що е особливо важливим на даному етапі іі формування.
Природньо важливим е питання про те, хто готує законопроект. Склавшася юридична практика іде "відомственим" шляхом, тобто правопідготовча діяльність здійснюється міністерствами і відомствами. Основні адресати у планах законопроектних робіт - Міністерство фінансів, Прокуратура Украіни, Міністерство юстиції. Основна тяжкість роботи покладається на працівників апарату цих державних структур, що тягне ряд негативних наслідків. Проект закона розробляється, як правило, в поспішності через велику завантаженість спеціалістів апарату, під час як правило низький іх професійний рівень, крім того, вони так чи інакше, знаходяться в полоні у відповідного стереотипа правового мислення. Іншою негативною рисою, на наш погляд е деперсоніфіцированість проекту, коли офіційним автором е відомство, а конкретні творці невідомі І не нисуть за свій витвір ніякої відповідальності. Ситуація, яка склалася природньо привертає увагу вчених-прововедів. Більшість склоняеться до того, що підготовкою законопроектів апарат займатися не повинен. В часності С.С. Алексіів виступив з пропозицією передати роботу по складанню законопроектів групі спеціалістів, вчених, практиків, володіючих компетентністю у тому чи іншому законодавче вирішаемому питанні. "Закон як винахід, як всяке досягнення людського розуму повинен створюватись талановитими особистостями. Справжні закони неможливо створювати великими колективами. Необхідно залучати до вироблення законів людей з консруктивним
мисленням".
Корисною була б практика підготовки проектів законів спеціально створеними науково-дослідницькими, творчими групами, і об"ява відповідного конкурсу авторских колективів. Ще один момент, на якому хотілося зупинитися. Це законотворча діяльність парламента. Европейська практика показує, що такого поняття нема взагалі, депутати працюють з готовим проектом, який створюється спеціалістами. Статус депутата в Украіні дозволяє Верховній Раді звертатись з законодавчою ініціативою, внести обгрунтовану пропозицію про законодавче нововведення і відстоювати його.
Сам процес підготовки проекта законодавчого акта складається з ряда стадій, серед яких можна виділити:
1. Створення концепції майбутнього закона;
2. Аналіз існуючих норм, регулюючих дані відносини і вивчення відповідного світового досвіду;
3. Безпосередня робота над текстом проекта;
4. Експертиза готового законопроект.
Важливу увагу, на наш погляд, слід приділяти розробці концепції майбутнього закона - іі економічному, соціально-політичному контексту. Знайти об"ективно необхідне поєднання юридичного і практичного змісту акта, що потребує залучення, як юристів, так і спеціалістів в конкретно необхідних областях знаній ( економістів, социологів, психологів). Безумовно, важливо при розробці проекта закона використовувати світовий досвід правового рішення даного питання. Але тут слід уникати копіювання іностраних законів або міжнародних договорів, що і трапляється. Зміст закона повинен відповідати об'єктивним потребам часу і економічним умовам, враховуючи національний менталітет і особливості українського правозастосування.
В процесі складання проектів деяких законів виникає необхідність підготувати інші акти, розвиваючі і конкретизуючі закон. Звичайно в тексті основного закона вирішується питання о підготовці і прийнятті таких актів, передбачається пункту з відповідним дорученням о порядкі його видання. Але це ще не гарантує своєчасну підготовку всього комплекса норм для вирішення конкретного питання. Гадається, доцільно було б прийняття пакета необхідних документів по даному питанню, що прийнято в законотворчій техніці інших краін. Одночасно розробка комплексів документів від закона до інструкції міністерств і відомств попереджало б непорозуміння і неясності, виникаючі при застосуванні основного закона у відсутності пояснюючих нормативних актів, а також виключило б протиріччя між ними.
Обговорення, доробка і согласовання проекту - ця стадія , завершуюча підготовчий етап. Суть процедури - обговорення проекта робочою групою з залученням спеціалістів-експертів. Пропозиції і зауваження, висказані при обговоренні, узагальнюються, і у відповідності з ними проект остаточно відроблюеться і редагується.
Потім він надходить на розгляд того органу або комісіі, якій доручена підготовка проекта і внесення його на затвердження.
Ряд проектів проходить особливі, додаткові стадії підготовки, що обумовлено іх виключною важливістю і значимістю для регулювання суспільних відносин. На практиці підготовки законопроекта нерідко використовується його всенародне обговорення.
Основним інструментом втраження поглядів громадськості е преса, яка все активніше включається до процесу законотворчості. Таку тенденцію відмічають і юристи, підкреслюючи, що "потік" пропозицій у друці і, особливо, влистах громадян про необхідність прийняття того чи іншого закона. Таким чином, ми маємо справу з феноменом ініціювання законодавчих пропозицій у пресі не тільки на стадіі обговорення висунутих законопроектів, але і виявлення і аналіза законодавчих проблем. Задача суспільноі дискусіі у друці складається в тому, щоб вияснити многообразіе альтернативних поглядів, вибрати оптимальні пропозиції, які послужили б базой для ефективного рішення. Нажаль, для ряда сучасних видавництв характерні низька культура дискусій по важливим державно-правовим питанням, нетерпимість до інших позицій. Важливим залишається питання про порядок обліка висказаних у пресі законодавчих пропозицій. Аналіз показує, що лише невилика частина пропозицій і зауважень до законопроектів використовується у іх остаточному варіанті. Судьба інших залишається невідомою, як і мотиви, за якими були відкликані ті чи інші зауваження. У звязку з цим, необхідно придати каналам громадських поглядів велику упорядочність і ефективність, в часності, виділити у банку даних парламента блок "пропозиції громадськості" для іх автоматизованоі обробки і використання. Тоді по кожному законопроекту можна буде давати концентровано оброблену і досить об'єктивну інформацію.
Існує також багато негативних моментів. Іноді сусапільна думка буквально запитує усі фази підготовки прийняття законів. Стихійно взриваюча суспільна думка нерідко заважає підготовити проект на добротній научній основі, зважити всі варіанти і прорахувати наслідки.
Вагомість суспільного погляду підсилюється від сочитання з іншими видами інформації. На кожному етапі законодавчого процеса доцільно користуватись"інформаційна комбінація", тобто уміло поєднувати всі види та джерела інформації.
Для майбутнього закона важливо, якщо преса, наукові працівники, а також соціологічні опитування і публічні дискусіі спокійно і компетентне викривають проблеми, які потребують законодавчого рішення.
В підготовці законопроекта ведуча роль, безсумнівів, належить спеціалістам і депутатам. Суспільний погляд може краще виразити себе в альтернативних проектах. Гадається, що доцільно було б готовити і вносити такі проекти раніше, бачучи за ними визначені суспільні слоі з іх запросами, інтересами, потребами, сопостовляючи варіанти проектів і обираючи найкращій.
Підготовка рішення закінчується рікщо проект готується в апараті цього органа або комісіями Верховноі Ради, то ця стадія законотворчості закінчується рішенням комісіі представити проект на розгляд Верховній Раді.
Факт внесення розробленого проекта у законотворчий орган має офіційне юридичне значення. З цього момента закінчується перший етап законотворчості - попереднє формування державноі волі, і починаетья новий етап - закріплення цієї волі у нормах права. Правовідносини по розробці первісного текста закона на цьому етапі вичерпується, але виникають нові, пов"язані з розглядом проекта в офіційному порядку і винесенням рішення.