Понятие "реквизиция" (от лат. requsitio - требование) означает изъятие государством имущества у собственника с выплатой ему стоимости такого имущества. Реквизиция как одно из оснований принудительного изъятия у собственника имущества (ст. 235 ГК РФ) является категорией гражданского права. Поэтому связанные с ней отношения первично регулируются в ст. 242 ГК РФ. Согласно данной статье в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах чрезвычайного характера имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества.
Реквизицию отличает от конфискации возмездный, как правило, временный характер реквизиции, а также способ ее применения - не в виде карательной меры, а лишь в силу необходимости, порожденной чрезвычайными обстоятельствами, которые указаны в законе.
Напомним, что Земельный кодекс РСФСР 1991 г. не регулировал порядок и правовые последствия реквизиции земельного участка. Действующий Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г.[1] определяет основные правила и условия изъятия земельных участков в порядке реквизиции в ст. 51. В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции.
Обратим внимание, что п.1 ст.51 Кодекса применительно к реквизиции земельных участков говорит о возмещении собственнику реквизированного участка не стоимости этого участка, как следует из ст.242 ГК РФ, а причиненных реквизицией убытков. Поскольку согласно п.2 ст.15 ГК РФ под убытками в виде реального ущерба понимается, в частности, утрата имущества, постольку следует полагать, что п.1 ст.51 Кодекса допускает возмещение собственнику реквизированного земельного участка не только его стоимости, что прямо следует также из п. 6 указанной статьи, но и убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды.[2] Такой подход вполне оправдан, хотя формулировку п. 1 ст.51 Кодекса в этой части вряд ли можно считать удачной.
Факт реквизиции земельного участка должен быть подтвержден документом, выданным собственнику тем исполнительным органом государственной власти, которым было принято решение о реквизиции соответствующего земельного участка. Данный документ имеет важное значение при осуществлении собственником реквизированного земельного участка прав, предусмотренных, в частности, в п. 4 и 6 ст. 51 Кодекса.
Пункт 1 ст. 51 Кодекса называет ряд случаев, носящих чрезвычайный характер, при которых в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз допускается изъятие земельных участков в порядке реквизиции. К ним относятся, в частности, стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии.
Под стихийным бедствием следует понимать событие, возникающее в результате действия природных сил и происходящее помимо воли человека (например, наводнение, землетрясение, извержение вулкана, снежный занос, удар молнии и т.п.).
Под аварией обычно понимается выход из строя, повреждение какого-либо механизма, устройства, машины и т.п. во время работы, движения.[3]
Понятием "эпидемия" обозначают массовое распространение инфекционной болезни человека в какой-либо местности, стране, уровень которого значительно превышает обычно регистрируемый уровень заболеваемости этой болезнью на данной территории в аналогичный период времени.
Эпизоотия означает широкое распространение инфекционной или инвазионной болезни животных, значительно превышающее уровень обычной заболеваемости на данной территории.[4]
Понятие "иных" обстоятельств, носящих чрезвычайный характер, законодатель не раскрывает. Поскольку в ст. 51 среди таких обстоятельств прямо названы обстоятельства природного (эпидемии, эпизоотии) и техногенного характера (аварии), речь в ней, по-видимому, идет прежде всего о возникновении на какой-либо территории чрезвычайных ситуаций, вызванных действием подобных обстоятельств. В таком понимании чрезвычайная ситуация означает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Законодательство Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций состоит из Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"[5], принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций было утверждено Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. №794. [6]
К "иным" обстоятельствам, в силу которых может быть принято решение о реквизиции земельного участка, могут быть отнесены и обстоятельства введения чрезвычайного положения, представляющие собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан и конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер (см. ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"[7]). Часть 1 ст. 56 Конституции РФ допускает установление отдельных ограничений прав и свобод с указанием пределов и срока их действия в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом.
Несмотря на то что среди мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, реквизиция земельных участков в Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" прямо не названа, в таких условиях она представляется допустимой, во всяком случае если чрезвычайное положение было введено в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, в том числе эпидемиями и эпизоотиями, возникшими в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных бедствий, повлекшими (могущими повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ (п. "б" ст. 3 Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении"). В подобных случаях реквизиция земельных участков возможна на основании п. 1 ст. 51, п. 6 ст. 93 Кодекса с указанием пределов и срока действия такого ограничения в условиях чрезвычайного положения в соответствии с указанным Федеральным конституционным законом.
Напомним, что согласно п. 6 ст. 93 Кодекса в условиях чрезвычайного или военного положения использование земельных участков для нужд обороны и безопасности может осуществляться в порядке, установленном ст. 51 Кодекса. В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"[8] на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, может применяться, в частности, такая мера, как изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества.
В любом случае применение реквизиции должно быть основано на законе. Представляется, что в целях избежания нарушений прав граждан и юридических лиц понятие "иные" обстоятельства, действие которых может обусловить принятие решения о реквизиции земельного участка, недопустимо толковать расширительно. Например, при проведении на определенной территории контртеррористической операции такая мера, как реквизиция земельных участков, с нашей точки зрения, применяться не должна, так как она прямо не названа в числе мер и ограничений, вводимых в рамках правового режима контртеррористической операции (см. ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"[9]), и не имеет юридических оснований, указанных в ст.51 Кодекса. В то же время при проведении такого рода операций возможно временное занятие земельных участков с учетом правил п. 5 и 6 ст. 51.
Пункт 2 ст. 51 Кодекса отграничивает понятие "реквизиция" от понятия "изъятие" земельных участков для государственных или муниципальных нужд: реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены в ст. 55 Кодекса.
Реквизиция земельных участков возможна лишь при чрезвычайных обстоятельствах, указанных в п. 1 ст. 51. Согласно ст. 55 Кодекса изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется по основаниям, установленным ст. 49 Кодекса. Исключительные случаи, при которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, не могут рассматриваться в качестве чрезвычайных обстоятельств (см. ст. 49 Кодекса).