Начиная с советских времен государственное управление в области туристской деятельности переходило из одного ведомства в другое, что не могло положительно отразиться на развитии туристской индустрии в государстве. Отсутствие постоянного национального туристского органа, призванного заниматься вопросами развития туристской деятельности в России привело в настоящее время к невозможности определить «виновных» в недостаточном финансировании или продвижении туризма. Процесс преобразования национального туристского органа в России занял более пятидесяти лет и в настоящее время не завершен.
Анализируя правовое регулирование туристской деятельности в советский период, возникает вывод об отсутствии серьезного отношения руководства государства к туризму. До признания туризма одной из отраслей экономики, в России не было ни закона о туризме, ни правил туристского обслуживания, ни типовых договоров, определяющих ответственность туристской фирмы перед клиентом. Отсутствие правового регулирования туристской деятельности определяло стихийный характер развития туристских отношений в советский период и направленное распространение лишь одного из видов туризма, требующего наименьшего внимания государственных органов – самодеятельного.
Характерной чертой начального этапа формирования рынка туристских услуг стало отсутствие государственного правового контроля, что обусловило появление многих негативных тенденций в становлении инфраструктуры гостеприимства, к числу которых можно отнести уклонение от уплаты налогов в сфере туристской деятельности, появление мошеннических туристских фирм, предоставление потребителям – туристам некачественных туристских услуг.
1.2 Развитие законодательства в сфере туризма.
Отсутствие эффективной государственной политики в сфере туризма на протяжении последних 13 лет привело к тому, что на долю России, несмотря на ее высочайший туристский потенциал, приходится лишь 1% мирового туристического потока, который достигает 657 млн. прибытий в год. При этом, хотя государство и перестало быть донором и одновременно заказчиком в туризме, тем не менее, туризм живет и развивается. Но еще не превратился в то звено, которое в должной мере приносит пользу и государству, и его гражданам[8].
Благодаря принятию в 1996 году Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в правовой системе нашей страны впервые за всю историю развития туризма образовалась самостоятельная отрасль законодательства - законодательство о туристской деятельности (или в более широком смысле - законодательство о туризме).
Дальнейшие направления совершенствование законодательной базы в сфере туризма определяются в Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2002 г. № 954-р.
В Концепции указывается, что Россия, несмотря на свой высокий туристический потенциал, занимает незначительное место на мировом туристическом рынке. На ее долю приходится всего около 1 процента мирового туристического потока.
В настоящий момент за российских туристов, при поддержке собственных национальных правительств, «борются» крупнейшие мировые туроператоры. Российский турист стоит перед выбором: либо отдыхать в России, либо за рубежом и, к сожалению, чаще выбирает заграницу.
Вместе с тем по оценкам Всемирной туристской организации потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристической инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год и получать значительные доходы и валютные поступления от оказания услуг.
В связи с этим в плане мероприятий по реализации Концепции развития туризма указывается на необходимость внесения изменений и дополнений в действующий Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (от 1996 года), а в перспективе – принятие нового федерального закона «О туризме».
Разработка и принятие нового Федерального закона «О туризме» является одной из ключевых задач государственной политики в сфере туризма.
Сегодня крайне необходима федеральная программа развития туризма с четко обозначенной туристической стратегией. Еще в апреле 2002 г. была рассмотрена и одобрена «Концепция развития туризма в Российской Федерации». Туризм является наименее капиталоемкой отраслью экономики, и, следовательно, в его развитие выгодно вкладывать деньги. Премьер дал конкретные поручения ряду министерств и ведомств по наиболее узким проблемам внутреннего и въездного туризма: визовому и таможенному режимам, совершенствованию нормативно-правовой базы, установлению категорийности отелей[9].
Для страны, стремящейся максимально полно использовать существующий туристский потенциал, необходимо задать приоритеты в очередности развития уже существующих туристических регионов с целью повышения экономической эффективности предполагаемых мер. По уровню состояния материальной базы туризма территория России может быть распределена следующим образом:
- регионы с высоким уровнем развития материальной базы: Москва и Московская область, С.-Петербург и Ленинградская область, Кавказские Минеральные Воды, Краснодарский край, Калининградская область;
- регионы со средним уровнем: Северо-Западный (Карелия, Псковская, Новгородская области), Среднерусский («Золотое кольцо», Поволжье);
- регионы с низким уровнем: Северный, Дальневосточный (Камчатка, Курилы, Приморье), Западно-Сибирский (Горный Алтай) и Сибирский
Учитывая широкие возможности для охоты и рыбалки в Поволжье, должны быть построены малые и средние гостиницы, ботели (плавучие гостиницы), сети ресторанов, кафе, магазинов народных промыслов, рассчитанных на кратковременный круизный туризм.
Благодаря своему уникальному природному и культурному потенциалу, а также все возрастающему интересу зарубежных туристов, для которых Россия является новым неохваченным направлением, наша страна имеет все основания для развития этих видов туризма. Причем, успешное развитие туризма требует законодательного решения многих насущных проблем. Необходимо создать образ России как страны, благоприятной для посещения, и обеспечить права и безопасность туристов. Нужна государственная поддержка внутреннего, въездного, социального туризма. Развитию туристической отрасли будет способствовать определение компетенции субъектов РФ в сфере туризма, учет специфики местных, человеческих, природных и других ресурсов, координация взаимодействия регионов как с федеральными органами, так и между собой и т. д. Должны быть объединены усилия Госдумы, в частности, ее Комитета по культуре и туризму, Минэкономразвития РФ, а также представительных органов субъектов Федерации[10].
Определяющими условиями развития внутреннего и въездного туризма является привлечение инвестиций в развитие туристской инфраструктуры. В первую очередь, отечественные и иностранные инвестиции необходимы для формирования сети отелей, в том числе - малых, мотелей, расположенных на дорогах федерального значения, обеспечивающих комфортное проживание при условии доступных цен.
Говорить о пополнении бюджетов различных уровней от туризма позволяет наличие уникальных природных ресурсов при огромном количестве памятников истории и культуры, которыми наша страна обладает. Мы же продолжаем инвестировать экономики западных государств, в то время как наша индустрия гостеприимства остается без финансовых вливаний. Суммарный мировой оборот средств в сфере туризма вырос за последние 10 лет примерно на 150 млрд. долл. Причем почти 40% денежного оборота туризма оседает в США, Испании, Франции. Даже КНР увеличила поступающие в страну денежные средства за последние 10 лет в 5 раз. Число иностранных граждан, въехавших в Турцию, например, в два раза превосходит число жителей этой страны, выезжающих за рубеж. Россия находится не только «позади Европы всей», но и отстает от ряда стран Азии, Африки и Латинской Америки. По данным ВТО, в 2000 г. из России была вывезена сумма, эквивалентная четверти федерального бюджета страны. Вот еще одно доказательство доходности туристического бизнеса.
Большинство государств мира, понимая важность и высокую доходность развития туризма в своих странах, выделяют солидные средства национальным туристическим администрациям на продвижение туристского продукта. Лидером является Израиль - более 200 млн. долл. Испания выделяет около 150 млн., Америка и Китай - по 70 млн., Франция - 60 млн. долл. Из федерального бюджета России в 2002 г. было выделено 126,55 млн. руб. (или чуть более 4 млн. долл.). Основные средства западных стран идут на рекламу: в Испании - половина всей суммы, а во Франции - 99%. Не случайно, по данным Всемирной туристской организации, именно во Францию стремится больше всего туристов.
Необходимо вовлекать в рекламную кампанию регионы страны, чтобы они могли привлекать туристов не только своими достопримечательностями, но и качественным обслуживанием, комфортабельным и недорогим проживанием. В России к началу XXI века вместимость номеров была 1 млн. 143 тыс. мест. При этом среднегодовая загрузка составила лишь треть - 36%. Так как основная масса гостиниц расположена в регионах с достаточно высоким уровнем материальной базы туризма, то и заполняемость номеров там значительно выше. По Москве, например, средняя загрузка гостиниц составляет 51%, благодаря постоянному потоку туристов, приезжающих с деловыми целями.
Низкий уровень нашего сервиса является еще одним из основных сдерживающих факторов для развития въездного туризма. Поэтому следует приложить немалые усилия для улучшения обслуживания в сфере гостеприимства, а также создания национальной системы профессиональной подготовки туристических кадров[11].