26 февраля 1996 года Постановлением Правительства Российской Федерации была утверждена Федеральная целевая программа «Развития туризма в Российской Федерации»[19]. Эта Программа основывается на законах и иных правовых актах, в ней также учтены решения и рекомендации Всемирной туристской организации (ВТО) - она положила начало фактическому государственному регулированию туристской деятельности, определила основные направления развития туристской отрасли в стране.
24 ноября 1996 года появился основной Закон в сфере туризма Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»[20]. Впервые туристскую деятельность регулирует правовой акт, обладающий высшей юридической силой. Закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан, формировании и продвижении туристского продукта, безопасности туристских путешествий, страховании жизни, здоровья и имущества туристов. Несмотря на то, что в целом Закон стал единственной правовой основой отношений в сфере туризма, его содержание требует дальнейшего совершенствования.
В современной периодике Закон постоянно подвергается критике со стороны специалистов туристской индустрии и образования. Основные критические замечания состоят в отсутствии четкости определений основных понятий Закона[21], несоответствии части положений Закона Гражданскому Кодексу РФ и Конституции РФ, например, в части разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами[22], в противоречивости. С подобными критическими замечаниями можно согласиться и признать их полностью или частично обоснованными, однако необходимо учитывать, что в течение семи лет существования данного туристского Закона неоднократно предпринимались попытки внести изменения или дополнения, к сожалению, ни одна из них не увенчалась успехом.
Представляется, что принятие нового Закона или дополнение действующего туристского Закона могло бы принести реальную пользу в развитии туристской деятельности в Российской Федерации.
Губенко Н.Н., Председатель Комитета Государственной Думы по культуре и туризму, считает, что весьма актуальной является консолидация нормативных актов, в которых содержатся нормы законодательства о туристской деятельности. В связи с этим своевременным становится проект нового закона о туризме как попытка создания такого комплексного нормативного акта.
Подобный проект был разработан депутатами Государственной Думы: Алексеевым А.А., Бенедиктовым Н.А., Гамзатовой Х.М., Говорухиным С.С., Губенко Н.Н., Драпеко Е.Г., Кобзоном И.Д., Никифоренко Ю.В., Омаровым Г.З., Пешковым В.П., Родионовым Ю.Н., Сафроновым В.А.,Семеновым В.О., Сорокиным Н.Е.. Если говорить о концепции самого законопроекта, то его первая задача - защитить права и интересы туристов. Вместе с тем, положения законопроекта содержат значительное число норм, направленных на защиту турфирм от недобросовестных потребителей. В проекте достаточно подробно рассмотрены вопросы гражданско-правового регулирования туристской деятельности. Приведены в соответствие с ГК РФ договорные отношения между туристом и турфирмой. Рассматриваются договора на экскурсионное обслуживания и гостиничное обслуживание. При этом все виды договорных отношений между клиентом /туристом, постояльцем, экскурсантом/ и фирмой /туристской, экскурсионной, средства размещения/ отнесены к договору возмездного оказания услуг в полном соответствии с ГК РФ.
Важным является и то, что в законопроект внесена Глава о разграничении компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования туризма.
В проекте есть нормы о финансовом обеспечении ответственности туроператоров, об обязательном медицинском страховании туристов, что решает ряд проблемных вопросов, возникших в результате применения Закона «Об основах туристской деятельности в РФ».
Тем не менее, законопроект не является полностью доработанным.
Думается, что в законопроекте недостаточно полно освещены вопросы регулирования отдельных видов туризма, например социального, спортивного, самодеятельного. К недостаткам законопроекта, возможно отнести, неприятие положений разработанных в теории туризма, например, в общих положениях при определении понятий, используемых в туризме и данном проекте, не учтены теоретические и практические наработки по основным туристским терминам. Большинство определений носят спорный характер и ранее в теории туризма не применялись.
Вызывают спор положения законопроекта о замене туриста третьим лицом, где указывается, что «не позднее десяти дней до начала путешествия турист вправе произвести замену его в путешествии на третье лицо…». В этом случае не ясно как будет решаться вопрос с заменой туриста по зарубежным туристским маршрутам, ведь вопросы получения визы и оформления выездных документов требуют значительно больше десяти дней.
Не менее спорными являются вопросы ограничения и освобождения туристской фирмы от ответственности, не внесение в общие положения договора на туристское обслуживание существенных условий ранее определенных в Законе. Названный законопроект не был подписан Президентом РФ и вновь направлен на доработку.
К настоящему моменту межфракционное депутатское объединение «Туризм России» Государственной Думы РФ подготовило очередной законопроект «О туризме и туристской индустрии»[23]. О степени разработанности и готовности проекта к принятию говорит его название. Во-первых, понятие туристской индустрии подразумевает «совокупность гостиниц и иных средств размещения, средств транспорта, объектов общественного питания, объектов и средств развлечения, объектов познавательного, делового, оздоровительного, спортивного и иного назначения, организаций, осуществляющих туроператорскую и турагентскую деятельность, а так же организаций, предоставляющих экскурсионные услуги и услуги гидов-перевозчиков». Представляется, невозможным в рамках одного акта рассмотреть вопросы правового регулирования столь разноплановых отраслей как транспорт, развлечение, размещение, общественное питание и др., без ущерба для содержания и качества правового регулирования. Во-вторых, за время существования Федерального Закона «Об основах туристской деятельности в РФ» специалисты в области туризма и туристы только начали привыкать к пониманию и использованию термина «туристская деятельность», в законопроекте предлагается новый термин для всеобщего использования – «туристская индустрия». С точки зрения стабильности развития туристской деятельности изменение основных понятий во время становления отрасли является нежелательным.
Первая попытка упорядочить стихийное, неконтролируемое развитие туризма была предпринята в 1995 году, посредством разработки плана мероприятий содержащегося в Концепции реорганизации и развития туризма в Российской Федерации, призванного обеспечить прогрессирующее становление туристкой индустрии в России. Среди основных мер развития туризма следует назвать следующие:
- включение туризма в перечень основных направлений структурной перестройки российской экономики;
- создание нормативно - правовой базы развития туризма, соответствующей мировому опыту и правовой практике;
- формирование экономических механизмов стимулирования развития иностранного и внутреннего туризма;
- введение жесткой системы сертификации и лицензирования туристической деятельности;
- обслуживания и развития материально - технической базы отрасли.
В 1996 году в целях конкретизации и дополнения положений Концепции российское Правительство утвердило Федеральную целевую программу «Развитие туризма в Российской Федерации»[24].
В 1999 году Правительство России утверждает Мероприятия реализации второго этапа Федеральной целевой программы «Развитие туризма в Российской Федерации»[25].
11 июля 2002 г. распоряжением Правительства Российской Федерации была одобрена и принята Концепция развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, которая «направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристической индустрии»[26].
В числе плановых мероприятий определенных в Программе и Концепции развития в сфере нормативно-правового обеспечения туризма предусматривались:
1. Подготовка проекта ФЗ «О туризме» для формирования правовой среды в сфере туризма. Это плановое мероприятие было реализовано 24 ноября 1996 года, когда был принят Федеральный Закон «Об основах туристкой деятельности в Российской Федерации». Однако, на сегодняшний момент поставлена новая цель - подготовка проекта нового федерального закона о туризме в Российской Федерации.
2. Подготовка проекта Постановления Правительства Российской Федерации «О мерах по развитию въездного и внутреннего туризма», которое должно стать правовой базой для стимулирования внутреннего туризма.
3. Подготовка предложений к проектам федеральных целевых, межгосударственных целевых, отраслевых и региональных программ в части касающейся развития туризма. Необходимо отметить, что разработка и принятие региональных программ развития туризма продолжается в настоящее время.
4. Создание нормативной базы стандартизации и сертификации туристских услуг. В течение первого этапа реализации программы были приняты необходимые государственные стандарты в сфере туризма и создана действующая система обязательной и добровольной сертификации туристских услуг.