5. Подготовка проектов межправительственных соглашений с зарубежными странами о сотрудничестве в области туризма. Российская Федерация является активным участником различных межправительственных соглашений в сфере развития туризма.[27]
В 2007 году был принят Федеральный Закон «О Внесении изменений в ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ», закрепивший новые механизмы государственного регулирования туристской деятельности и окончательно установивший замену лицензирования туроператорской и турагентской деятельности на финансовое обеспечение.
2.3 Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ».
Несмотря на наличие специального федерального закона – ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» и около 40 законов субъектов РФ, законодательство о туризме как отдельной отрасли законодательства так и не сформировалась. Одной из главных причин этого является отсутствие четкого разграничения компетенции РФ и субъектов РФ в области туризма. Отсутствие правового регулирования на федеральном уровне приводит к тому, что субъекты РФ, восполняя правовой вакуум, устанавливают собственные формы и способы государственного контроля над деятельностью экскурсоводов, а также правила предоставления ими услуг. Это не всегда соответствует нормам федерального законодательства, а иногда создает определенные ограничения на перемещение услуг на территории РФ, что противоречит п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ. Таким образом, в настоящее время некоторые законы и правовые акты субъектов РФ противоречат федеральному законодательству, что является недопустимым при построении правового государства и противоречит Конституции РФ. [28]
Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", принятый в 1996 году, легализовал отношения в сфере туризма, оформил новую отрасль экономики. В то же время, за минувшие годы изменились социально-экономические условия и политическая ситуация в стране, а также выявились недостатки действующего закона.
Специалисты туристского бизнеса отмечают некоторые недостатки настоящего закона, которые существенно тормозят развитие этой отрасли. Так, в законе дано определение всего лишь восемнадцати основным понятиям, которых в реальной практике гораздо больше, нет четкого определения взаимоотношений туроператора и турагента. Более того, соглашения, которые заключают между собой турагенты и туроператоры, согласно Закону, отражают в основном интересы операторов.
В Законе также не оговорена правовая защита турфирм перед клиентом – как операторских, так и агентских. Если между турфирмой и клиентом наступает судебное разбирательство, то в 99 случаях из 100, суд принимает решение в пользу клиента. Это происходит потому, что права клиента защищают: закон о рекламе, о защите прав потребителей, о туризме и Гражданский кодекс РФ. Права турфирм не защищены практически ничем.
Существенным недостатком Закона является и то, что он плохо защищает отечественный туристский рынок от иностранных туристских компаний, которые создают свои представительства в нашей стране, но налогов в российский бюджет не платят, создают дополнительную конкуренцию российским турфирмам, предлагая напрямую свой турпродукт по более низким ценам. [29]
Слабым звеном ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» является и то, что предметом правового регулирования является преимущественно туроператорская и турагентская деятельность. Он не распространяется на производителей услуг в сфере туризма: гостиницы, санаторно-курортные организации, перевозчиков, экскурсионные бюро и т. д., а также не определяет специфику отношений между всеми участниками туристской деятельности. Недостатком данного закона является и противоречие его Гражданскому кодексу РФ и ФЗ «О защите прав потребителей». В частности, отдельные нормы ФЗ «Об основах туристской деятельности в РФ» ухудшают положение туриста как потребителя по сравнению с нормами ФЗ «О защите прав потребителей», а отношения в области оказания услуг по туристическому обслуживанию определяются в законе о туристской деятельности как разновидность розничной купли-продажи. [30]
По оценкам специалистов ВТО потенциальные возможности России позволяют при соответствующем уровне развития туристкой инфраструктуры принимать до 40 млн. иностранных туристов в год, что может явиться дополнительным источником поступлений в бюджет РФ. Однако на сегодняшний день количество приезжающих в РФ иностранных гостей с деловыми, туристскими и частными делами не соответствует ее туристскому потенциалу, составляя всего 6,8 млн. человек. И это несмотря на тот факт, что государство признает туристическую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики РФ.
В целом, анализируя законодательство РФ, регулирующее отношения в сфере туризма, необходимо отметить, что для нормального правового существования турбизнеса в РФ необходимо принятие соответствующего кодифицированного закона.
В определенной степени улучшает правовую ситуацию в туристской деятельности на региональном уровне, например, Закон Краснодарского края от 25 октября 2005 года № 938-КЗ «О туристской деятельности в Краснодарском крае».
2.3 Направления развития законодательства в сфере туризма до 2015 года.
Туризм - одна из важнейших сфер деятельности современной экономики, при этом в отличие от многих других отраслей экономики туризм не приводит к истощению природных ресурсов. Будучи экспортно ориентированной сферой, туризм проявляет большую стабильность по сравнению с другими отраслями в условиях неустойчивой ситуации на мировых рынках. Об этом говорится в материалах, подготовленных Федеральным агентством по туризму к заседанию Правительства РФ, на котором будет обсуждаться проект стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года. [31]
Данная стратегия представляет собой взаимосвязанную по задачам, срокам осуществления и ресурсам совокупность целевых программ, отдельных проектов и внепрограммных мероприятий организационного, правового, экономического и политико-дипломатического характера, обеспечивающая эффективное решение проблемы динамичного и устойчивого развития туризма в стране.
В материалах к заседанию отмечается, что для успешного развития въездного и внутреннего туризма в Российской Федерации необходимо решение следующих задач: - совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере туризма; - развитие и совершенствование туристской инфраструктуры, в том числе сопутствующей (транспорт, общественное питание, индустрия развлечений и др.); - создание новых приоритетных туристских центров; - рекламно-информационное имиджевое продвижение России как страны, благоприятной для туризма, на мировом и внутреннем туристских рынках; - повышение качества туристских и сопутствующих услуг; - совершенствование визовой политики, в том числе в направлении упрощения условий въезда в нашу страну туристов из стран, безопасных в миграционном отношении. [32]
Реализация стратегии предусматривает два этапа: на первом этапе в 2008-2011 годах должны быть выполнены мероприятия, обеспечивающие условия для перехода на новый качественный уровень развития сферы туризма. В результате этого должны увеличиться въездной и внутренний туристские потоки.
На втором этапе в 2012-2015 годах основное внимание должно быть уделено реализации новых туристских проектов, позволяющих России занять достойное место среди стран - основных перспективных принимающих рынков.
Стратегия предполагает, что до 2015 года будет улучшено правовое регулирование в сфере туризма, направлены силы на развитие туристской инфраструктуры и сопутствующих услуг. Чиновники намерены продвигать как среди своих граждан, так и среди иностранцев образ России как страны, благоприятной для туризма.
Основные направления совершенствования нормативного правового регулирования в сфере туризма предполагают разработку правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма. [33]
К ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма.
Меры по совершенствованию федерального и регионального законодательства включают в себя следующие вопросы:
ужесточение юридической ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма;
содействие унификации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере туризма;
реализация государственной политики в области безопасности туризма, в том числе повышение юридической ответственности лиц и организаций, оказывающих услуги в области безопасности туризма.
Актуальным является принятие комплекса мер, направленных на повышение культуры безопасности туризма и предполагающих формирование у туристов и экскурсантов сознательного отношения к обеспечению личной безопасности, а также к охране окружающей среды, культурно-историческому и природному наследию.
Необходима реализация действующих норм законодательства в части создания в местах активного отдыха и туризма условий для беспрепятственного доступа к средствам связи, а также для страхования рисков, связанных с прохождением туристами и экскурсантами маршрутов повышенной опасности.
Реализация Стратегии сопряжена с рисками, которые могут препятствовать достижению запланированных результатов. К таким рискам можно отнести:
1.Макроэкономические риски, связанные с возможностью ухудшения внутренней и внешней конъюнктуры, снижением темпов роста экономики, уровня инвестиционной активности, высокой инфляцией, кризисом банковской системы.