На смену теории свободной общины пришла общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория), которая тоже исходила из противопоставления государства и общины, базировалась на признании за местными сообществами свободы осуществления своих задач. Самоуправление, согласно общественной теории, – это заведование делами местного хозяйства.
Практика показала, что органы самоуправления осуществляя функции и не только частноправового, но и публичноправового характера, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и т.д.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам.
На основе этих взглядов, критические оценивающих общественную теорию, возникла государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными XIXв. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.
Согласно этой теории, самоуправление – это одна из форм организации местного государственного самоуправления. Все полномочия в области местного самоуправления получены от государства, следовательно, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а местными жителями, заинтересованными в результатах местного управления.
Общественная и государственная теории местного самоуправления имели своих сторонников и в дореволюционной России, где в XIXв. были осуществлены земская и городская реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Василичиков. В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и ее неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах членов земств, потому что они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков, противопоставляя местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления, приходил к выводу, что местное самоуправление чуждо политике: оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно ей, муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки общественных интересов и, следовательно, должны действовать как инструменты государственной администрации. Это предполагает выполнение общиной как местных дел, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определенного круга дел государственного значения. В последнем случае органы местного самоуправления выступают как агенты государства на местном уровне и действуют под контролем государства. Двойственную, государственно-общественную природу местного самоуправления признают большинство современных ученых.
В теории «социального обслуживания» делается ставка на осуществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач – организации обслуживания населения, предложения ему различных услуг. Главная цель деятельности местного самоуправления, по мнению сторонников этой теории, благосостояние жителей.
2. Функции местного самоуправления.
Функции местного самоуправления являются одной из важнейших категорий муниципального права как науки. В них отражены основные направления деятельности местного самоуправления и по этой причине функции тесно связаны с компетенцией местного самоуправления.
Для наилучшего понимания сущности местного самоуправления, мы отметим, что функции местного самоуправления имеют определенную связь с целями и задачами.
Целями местного самоуправления можно считать развитие народовластия, привлечение населения к участию в управлении муниципальным образованием и решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а так же повышение уровня жизни населения. Таким образом, деятельность местного самоуправления в значительной степени акцентирована на повышении активности населения в принятии управленческих решении, а также на улучшении уровня и качества жизни населения на территории муниципальных образований.
Задачи местного самоуправления включают:
- Укрепление основ конституционного строя Российской Федерации;
- Обеспечение прав граждан на осуществления местного самоуправления;
- Создание на местном уровне условий для обеспечения и защиты прав и интересов граждан
- Создание условий для обеспечения население образовательными, медицинскими и иными социальными услугами;
- Проведение мероприятий по учету населения;
- Подготовка кадров муниципальной службы и т.д.
Именно из этих задач вытекают функции местного самоуправления. Наукой муниципального права разработано несколько классификаций функций местного самоуправления. Разработанные на основе функций государства.
- 1. Политическая функция – направлена на обеспечение права
граждан на осуществление местного самоуправления. В частности согласно Конституции РФ Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003г. и другим законодательным актам Российской Федерации граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, принимать участие в местном референдуме, иным способом непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и т.д.
- 2.Экономическая функция – связана с деятельностью органов
местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью и местными финансами, формированию и исполнению местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, обеспечению комплексного развития территории муниципального образования, осуществление иной, предусмотренной законом деятельностью по решению вопросов местного значения.
- 3 Социальная функция – подразумевает деятельность органов
местного самоуправления по удовлетворению потребностей населения в коммунально-бытовых, социальных, культурных и других жизненно важных услугах.
- 4.Функция охраны общественного порядка – связана с
деятельностью населения и органов местного самоуправления по обеспечению законности и правопорядка на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления вправе обеспечивать общественный порядок путем создания в установленном законом порядке муниципальной милиции. В тех случаях, когда муниципальная милиция не создается, указанная функция реализуется органами местного самоуправления благодаря их взаимодействию с подразделениями милиции общественной безопасности, а также путем создания привлечения к этой деятельности добровольных народных дружин, а также иными разрешенными законом способами.
- 5.Экологическая функция – реализуется населением и
органами местного самоуправления в области решения вопросов природоохраны и природопользования на территории муниципального образования. Так, органы местного самоуправления обязаны организовывать и осуществлять:
· Мероприятия по охране окружающей среды;
· Экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального образования;
· Территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков межселенных территорий для муниципальных нужд, муниципальный контроль за использование земель и др.
Все указанные функции местного самоуправления взаимосвязаны и исполняются органами местного самоуправления в совокупности. При этом роль населения в реализации функций местного самоуправления тем больше, чем больше развития получает институт местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.
3. Организационно-правовые основы местного самоуправления.
3.1. Конституционно-правовые основы местного самоуправления.
Понятие правовой основы местного самоуправления в России.
Согласно ч. 1 ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. правовую основу местного самоуправления составляют:
· Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
· Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные федеральные нормативные правовые акты;
· Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
· Уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Правовая основа местного самоуправление имеет важное значение, т.к. в современном обществе роль права как регулятора общественных отношений все более возрастает. Соответственно территориальная организация местного самоуправления, его финансовые, экономические и организационные условия находят свое непременное отражение в праве. Без закрепления и конкретизации в нормативно-правовых актах невозможна их реализация.
Существует четыре уровня нормативно-правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления в РФ:
- Надгосударственный (нормы международного права);
- Федеральный (федеральные нормативные правовые акты);
- Субъектов Федерации (нормативные правовые акты субъектов РФ)
- Местный (нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления, а также решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан).