Более распространенной является практика проведения референдума относительно внесения изменений в основной закон. Во многих странах такому референдуму (обязательному или факультативному) предшествует одобрение изменений парламентом или учредительным собранием.
По времени проведения различают предварительный и последующий законодательные референдумы. На предварительном референдуме голосование происходит относительно внесенного в парламент законопроекта до принятия как закона или относительно принятого парламентом закона, еще не вступившего в силу. Предметом последующего референдума является действующий закон, который на таком референдуме может быть отменен.
Предварительный законодательный референдум нередко характеризуется как допарламентский, а последующий – послепарлментский.
Существуют также законодательные референдумы, проведение которых не связано с процессом и результатами парламентского законотворчества. Такие референдумы определяются как внепарламентские, так как соответствующие голосования проводятся относительно законопроектов, которые не были внесены в парламент. В частности, внепарламентский референдум предусмотрен во Франции и в большинстве франкоязычных развивающихся стран.
Одной из разновидностей референдума, определяемой по критерию содержания вопросов, которые выносятся на голосование, является референдум относительно досрочного прекращения полномочий президента или парламента. Впервые возможность проведения такого референдума относительно президента (по решению парламента) была предусмотрена в Конституции Германии 1919 г. При этом такой референдум практически не проводился в странах, где он предусмотрен, из-за его «радикальности», которая может стать причиной дестабилизации всей политической системы общества.
Особенностями отличается референдум, проводимый в реализацию так называемого права народного роспуска. По содержанию института народного роспуска - впервые введенного в XIX ст. в ряде кантонов Швейцарии, установленное количество граждан, которые имеют право голоса, может инициировать проведение референдума по вопросу досрочного прекращения полномочий законодательного органа. В случае, если по результатам такого референдума соответствующая инициатива будет поддержана, полномочия законодательного органа досрочно прекращаются и проводятся выборы его нового состава.
Референдум, проводимый в реализацию права народного роспуска является уникальным способом (средством) властвования. [6, c. 188-199]
По основаниям назначения различают обязательный и факультативный.
Обязательный референдум безальтернативно назначается при наличии установленных оснований. В свою очередь, основаниями назначения такого референдума является возникновение определенных юридических фактов, с которыми связан его предмет. При этом вопросы, которые по существу составляют предмет обязательного референдума, не могут быть решены другим способом, кроме референдума.
Само же решение уполномоченного государственного органа или должностного дина о назначении обязательного референдума можно рассматривать как своеобразную констатацию наличия установленных для этого оснований.
Обязательный референдум, посредством которого, в частности, утверждают предварительно одобренные изменения в конституцию, иногда классифицируют как контрольный.
Факультативный референдум также назначается при наличии установленных оснований, но само их наличие не влечет обязанности уполномоченного органа или должностного лица назначить референдум. Отсутствие такой обязанности прежде всего связано с тем, что существует иной, кроме референдума, способ решения вопросов, составляющих его предмет.
К тому же решение уполномоченного органа или должностного лица о назначении факультативного референдума не зависит от их усмотрения и обусловлено инициативой иного, чем такой орган или должностное лицо, субъекта конституционного права.
Референдумы можно классифицировать по особенностями порядка их назначения. В основу соответствующих классификаций положены отличия в круге субъектов, которые уполномочены по собственному усмотрению назначать референдум, отличия в круге субъектов, уполномоченных назначать референдум по инициативе других субъектов, а также отличия в круге субъектов, наделенных правом такой инициативы. Названные критерии обычно объединяют, что приводит к путанице.
Почти во всех странах субъектом, который уполномочен по собственному усмотрению назначать референдум, определены парламент (нижняя палата) или президент.
Органом уполномоченным назначать референдум по инициативе других субъектов, также определен парламент или (и) глава государства.
В условиях, когда референдум уполномочен назначать глава государства, соответствующая инициатива обычно признается за парламентом или одной из его палат, а в некоторых странах - и за правительством. Если референдум уполномочен назначать парламент, к инициаторам его продления прежде всего отнесен президент.
Во многих странах, прежде всего европейских, предусмотрена возможность проведения референдума по инициативе установленного количества граждан, которые имеют право голоса, то есть по народной инициативе. В теории конституционализма такой референдум характеризуется как петиционный.
В случае инициирования проведения референдума иным субъектом, чем уполномоченный на его назначение государственный орган или должностное лицо, характер решения о назначении референдума зависит от характера такой инициативы.
Иногда предусматривается согласие на назначение референдума со стороны иного государственного органа, чем уполномоченный на это назначение (Армения, Польша). Такое согласие имеет решающее значение для принятия решения о проведении референдума.
Критерием классификации референдумов является характер решении, принятых соответствующим способом. По этому критерию различают императивный и консультативный референдумы. Императивный референдум также определяют как резолютивный, а консультативный референдум - как совещательный опрос посредством голосования. Решения, принятые на императивном референдуме, признаются юридически обязательными. Результат консультативного референдума воспринимается как своеобразный политический совет со стороны избирательного корпуса.
Иногда юридическую обязательность решений, принятых на референдуме, считают родовым признаком референдума как формы непосредственной демократии. Отсюда подход, по которому опрос путем голосования не рассматривается как референдум и признается отдельной формой непосредственной демократии.
Иногда оговаривается недопустимость проведения референдума по вопросам ограничения прав и свобод, ратификации и денонсации международных договоров и некоторым другим. [4, c. 333-334]
3. Предмет и формула референдума
Предмет референдума — это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума. Наиболее распространенными являются два вида формулы референдума. Первый представляет собой вопрос, обращенный к голосующему, на который он может ответить только «да» или «нет». Второй вид - это так называемый народный выбор. то есть предложение избирателю нескольких вариантов решения вопроса, один из которых он может выбрать или отклонить. [3, c. 176]
Для правовой характеристики референдума существенное значение представляет круг вопросов, которые на него выносятся. С формальной точки зрения в связи с тем, что референдум является формой прямой демократии, непосредственным народным волеизъявлением, на него могут выносится любые важные темы государственной жизни. Однако на практике это не так.
Вопросы, по которым согласно европейским конституциям возможно проведение референдума, могут быть сгруппированы следующим образом.
Первая, наиболее распространенная группа вопросов, касается принятия или полного либо частичного пересмотра конституции и актов парламента.
Вторая группа вопросов (встречающихся в конституциях редко) – о доверии органу или должностному лицу.
Третья разновидность вопросов, выносимых на референдум, связана с разрешением разногласий между конституционными органами власти.
Четвертая группа – это важные международно-правовые вопросы, в частности: утверждение международно-правовых договоров, существенно затрагивающих основные права граждан; вступление в международные организации (как правило, наднационального характера); определение принадлежности той или иной территории к определенному государству.
Большинство конституций содержат перечни вопросов, по которым референдум проводиться не должен. Наиболее часто среди таких вопросов упоминается: территориальная целостность и изменение государственных границ; объявление войны и мира; применение вооруженных сил;
Основные права и свободы граждан; принятие, изменение и отмена определенных международно-правовых обязательств; бюджет и его исполнение; налоги и сборы; дополнительные ассигнования; финансовые обязательства; введение и отмена чрезвычайного положения; амнистия, государственная служба.
Применительно к предмету референдума устанавливаются также ограничения, касающиеся повторного голосования по тому же вопросу. Как правило, между двумя голосованиями по одному и тому же вопросу должен пройти определенный срок. [2, c. 123-124]
4. Принципы референдума
Голосование на референдуме является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным. Все они имеют содержание, аналогичное содержанию соответствующих выборов. Так, свобода волеизъявления означает, что вопросы об участии в голосовании и характере такого голосования гражданин решает исключительно самостоятельно, контроль за его волеизъявлением не допускается. С некоторым противоречием принципу свободы волеизъявления выступает обязательный вотум, установленный в ряде стран.