Несмотря на то, что по общему правилу обязательные для исполнения задачи возлагаются на местное (коммунальное) самоуправление в обеих странах законом (в Германии - формальным законом), существуют и некоторые отступления от этого правила. Однако эти “отступления” далеко не равнозначны. Так, например, в отдельных землях Германии (Шлезвиг-Гольштейн) задачи, выполняемые в соответствии с указаниями государства, могут быть переданы общинам постановлением исполнительного органа государственной власти, принятым на основе закона.
В России же законодательно установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов (ст. 132 ч. 2 Конституции РФ, ст. 19 п. 1 Федерального закона о местном самоуправлении). Таким образом, на органы местного самоуправления возлагаются обязательные для исполнения государственные полномочия, от которых они не вправе отказаться. В то же время в российской правовой теории и на практике (в региональном законодательстве) достаточно распространена позиция, согласно которой передача государственных полномочий органам местного самоуправления не исчерпывается наделением и может быть произведена также с учетом принципов добровольности и взаимности на договорных началах.
Хотя в обеих странах проводится разграничение между правовым и отраслевым контролем (надзором), налицо различия как в организации государственной контрольной (надзорной) деятельности (в том числе связанные с распределением полномочий в этой сфере между Федерацией и ее субъектами), так и в ее формах и методах. Так, например, в России до последнего времени не получила развития такая форма отраслевого контроля, как “дача указаний”, наиболее распространенная в Германии.
В Германии выработаны многообразные формы правового надзора за издаваемыми коммунами в рамках их правотворческой автономии актами, при этом речь идет не только об уставах (как в России), но и о положениях. Наряду с “доведением до сведения” органа правового надзора весьма распространены такие формы надзора, как “представление” и “утверждение” акта местного самоуправления.
Регламентация экономической деятельности муниципальных образований в РФ осуществляется преимущественно нормами гражданского, а не публичного права. В этой связи особенности участия муниципальных образований как субъектов публичного права в хозяйственном обороте не учитываются в необходимой степени. Не получили должного развития в законодательстве и практике публично-правовые формы экономической деятельности муниципальных образований (такие, например, как “публичный договор”, административный договор).
В Германии, напротив, имеется развитая система муниципального хозяйственного законодательства, регламентирующего публично-правовые формы экономической деятельности общин и их объединений, а также особенности осуществления коммунальными корпорациями хозяйственной деятельности через частноправовые формы.
Несмотря на то, что и в России, и в Германии право муниципальных образований (территориальных корпораций) на объединение признается законом в качестве элемента права на осуществление местного самоуправления, интерпретация этого права, как и юридической природы возможных форм сотрудничества, серьезно различается. В России все горизонтальные формы взаимодействия муниципальных образований (договоры, ассоциации) регламентируются нормами гражданского, т.е. частного права. Так, статус ассоциаций муниципальных образований как некоммерческих организаций особого рода в настоящее время закрепляется гражданско-правовыми актами о некоммерческих организациях. То обстоятельство, что ассоциации муниципальных образований облекаются в частноправовую форму, ограничивает сферу их применения. Ассоциации по российскому законодательству не являются субъектами права на осуществление местного самоуправления, им не могут быть переданы полномочия местного самоуправления; регистрируются они также в порядке, предусмотренном для субъектов предпринимательской деятельности.
Обращают на себя внимание разнообразие форм горизонтального взаимодействия коммун в Германии и разветвленная система общинных объединений (союзов, ассоциаций). Это как публично-правовые корпорации, так и юридические лица частного права. Причем объединениям общин - корпорациям публичного права могут быть переданы для решения за их членов отдельные вопросы местного значения.
Это вовсе не исключает возможности создания общинами ассоциаций в частноправовых формах для координации их действий, представительства и защиты интересов местного самоуправления на уровне Федерации или ее субъектов без передачи полномочий по реализации вопросов местного значения, т. е. союзов муниципалитетов в той форме, которая является единственной известной российскому законодательству формой межмуниципального объединения.
Практика использования различных форм общинных объединений в Германии показывает, что во многих случаях передача полномочий союзам общин значительно повышает эффективность выполняемой местной задачи либо вообще позволяет обеспечить ее выполнение.
В этой связи для российской практики представляется актуальным изменить подход законодателя к статусу ассоциаций муниципальных образований: предусмотреть возможность передачи межмуниципальным объединениям отдельных полномочий местного самоуправления и соответствующие инструменты по осуществлению контроля за их реализацией со стороны муниципалитетов.
Существенные различия наблюдаются в подходах к обеспечению судебной зашиты права на самоуправление, что обусловлено различиями в интерпретации права на местное самоуправление. В России право на местное самоуправление защищается, прежде всего, как конституционное право граждан (в Конституционный Суд РФ - через институт конституционной жалобы граждан). Конституционно-правовая защита права на коммунальное самоуправление в Германии осуществляется через институт специальной коммунальной конституционной жалобы (речь идет о защите права общин и их объединений на местное самоуправление). При этом в обеих странах не исключается и иной путь конституционно-правовой защиты - посредством осуществления Конституционным судом нормоконтроля в порядке, предусмотренном Конституцией.
Право общин и их объединений на местное самоуправление в Германии подлежит также защите в административно-правовом порядке (через систему административных судов). В России органы местного самоуправления вправе выступать от имени муниципальных образований в судах общей юрисдикции (в рамках гражданского судопроизводства) и в арбитражных судах (в рамках арбитражного судопроизводства). При этом требуется, чтобы органы обладали статусом юридического лица, что вносит путаницу в решение вопроса о том, чьи интересы защищает орган - свои собственные как юридического лица или муниципального образования.
Особенностью развития конституционной гарантии коммунального самоуправления в Германии является ее рассмотрение не только в контексте обеспечения нормами национального права, но и в праве Европейского сообщества, “проникающем” в национальную правовую систему. Имея в виду тенденцию усиления международной интеграции и все возрастающего влияния международно-правовых норм на внутреннее российское право, федеральный законодатель по европейскому образцу предусмотрел возможность участия иностранных граждан в муниципальных выборах, если это предусмотрено международным договором. В ст. 4 абз. 8 Федерального закона о гарантиях избирательных прав указывается: “В соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации”. В настоящее время в качестве такого международного договора может быть назван лишь Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом от 10 июля 1997 г. № 89-ФЗ.
Существенные различия наблюдаются в оценке зарубежных связей муниципалитетов: если в России все внешние связи муниципальных образований рассматриваются в рамках внешних связей государства, то в Германии преобладает противоположная позиция. Развитие “муниципальной внешней политики”, если она не вторгается в компетенцию Федерации, земель, других субъектов, трактуется как необходимый элемент права на самоуправление (в частности права на сотрудничество с другими субъектами).
Таким образом, в России до сих нор не получило необходимого развития международное сотрудничество городов и других российских муниципальных образований (если не считать отдельных партнерских соглашений и участия представителей российских муниципалитетов в Конгрессе местных и региональных властей Европы). Хотя Россия уже подписала Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей и в действующих нормативных документах ориентируется на соблюдение ее принципов (разд. I абз. 11 Концепции о приграничном сотрудничестве в РФ), приграничное сотрудничество находится лишь в стадии обретения своей правовой основы. Заключенные Российской Федерацией в рамках СНГ Соглашения о приграничном сотрудничестве не раскрывают, в каких правовых формах могут развиваться межмуниципальные связи приграничных территорий. Концепция о приграничном сотрудничестве в РФ ограничивается лишь общим упоминанием внешнеэкономических связей приграничных муниципалитетов и гражданско-правовых договоров о приграничном сотрудничестве, делая акцент на развитии межгосударственных отношений в этой сфере. Таким образом, опыт приграничного сотрудничества немецких общин, районов (уездов) и земель представляет богатый материал для творческого применения в российской практике.