Мероприятия по ускорению развития малых и средних городов включают совокупность подпрограмм федерального, регионального и городского значения, учитывают финансовые возможности всех трех уровней. Основные источники финансирования определяются в регионах и на местах. Учитываются специфические особенности монопрофильных промышленных поселений, городов, научных центров.
Особое внимание обращается на скорейшее освоение территорий с наиболее благоприятными условиями экономической деятельности, в таких регионах активнее используется частный капитал. Например, утверждена программа «Стабилизация и развитие экономики Кабардино-Балкарской Республики (КБР)». Сейчас республика дотационна, хотя, занимая лишь 12,5 тыс. км2 площади, имеет выгодное географическое положение, природные условия, транспортные коммуникации, разнообразные минерально-сырьевые ресурсы. Она обладает запасами мирового значения ресурсов для производства вольфрамомолибденовой продукции, мощными залежами туфа, запасами нефти, золота, обилием горных рек. Предусмотрено привлечение иностранных кредитов под гарантии Правительства РФ.
После распада СССР Россия превратилась в северную страну (наравне с Норвегией, Канадой, Данией — Гренландией).
Районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности занимают в 27 субъектах РФ около 60% территории страны. Здесь расположены 70 городов, более 360 поселков городского типа, 1200 мелких поселений, проживают 30 коренных народов численностью 200 тыс. чел. Общая численность населения в районах Крайнего Севера — 12 млн чел. В мире 12 городов на Крайнем Севере с населением более 100 тыс. чел., из них 11 — в России. В мировом масштабе российский Север — это 7% суши и 0,2% населения планеты.
Ученые признают 11 из 17 млн км2 территории России малопригодными для жизни: средняя температура ниже 2°, высота над уровнем моря более 2000 м, около 15% территории вообще пока не затронуты человеческой цивилизацией.
Однако только в разведанных месторождениях Севера сосредоточены 1/3 мировых запасов никеля, 1/10 меди, 15% кобальта, 1/3 платиноидов, 100% российских алмазов, 80% нефти, почти весь добываемый природный газ, 90% олова, 15% каменного угля и т.д. В этих районах добывается почти 50% деловой древесины, основная часть пушнины, речной и морской рыбы. Важно также, что залежи полезных ископаемых мирового масштаба расположены концентрированно; 92% разведанных запасов газа — на небольшой площади Надым — Пур — Газовская; 70% добычи нефти и 90% газа приходится на Тюменскую область. Здесь же 46% мировых внетропических лесов (поставщик кислорода), главные запасы пресной воды. Северный морской путь является глобальной транспортной системой, способной обеспечивать кратчайшие перевозки: возить в США и Японию из Европы по нему дешевле, чем через Суэцкий канал или вокруг Африки. Север не затратная, а очень эффективная территория. Он приносит в бюджет в 1,7 раза больше, чем забирает. Россия живет за счет Севера, хотя это далеко не все осознают.
СССР осваивал Север всерьез и надолго, добился грандиозных успехов, создав базу для существования нынешних поколений. Этой базой Россия пользуется уже почти 10 лет без существенных новых вложений.
В бюджете был раздел «Северный завоз», Госплан СССР жестко контролировал доставку всех грузов. Политика государства в отношении Севера начиная с 1992 г. базируется на следующих положениях.
1. Север в рыночные отношения не вписывается, так как требует дотаций на обустройство территорий, продукцию, которая становится нерентабельной; дотации Северу препятствуют макроэкономической стабилизации, проведению реформ*.
* Северный завоз требуется для 163 административных районов, где проживает лишь 3,5 млн чел. Поставки продукции (товаров) для региональных и муниципальных нужд за счет средств федерального бюджета на поддержку завоза в районы Севера осуществляются на конкурсной основе в порядке, установленном для закупок для государственных нужд. Субъекты РФ, имеющие в составе районы Севера, заключают соглашения с победителями в конкурсах.
Государство обеспечивает финансовую поддержку завоза из средств фонда целевых субвенций. Средства предоставляются субъектам РФ. Органы исполнительной власти субъектов РФ расходуют эти средства предприятиям на оплату стоимости поставляемых нефти, топлива и расходов по доставке.
Основанием для оплаты являются договоры с предприятиями на поставку продукции. Средства, полученные для поддержки завоза нефти, нефтепродуктов, топлива учитываются в ценообразовании на топливо, электрическую и тепловую энергию для населения и предприятий.
В 1990 г, за счет бюджета потребности Севера обеспечивались на 90%, в 1998 — 5%. Зa последние 5 лет объем северного завоза уменьшился в 2 раза. В 1998 г. впервые не принято решение о северном завозе. Россия является единственной северной страной, которая по существу не применяет протекционизм по отношению к Северу.
2. Север перенаселен (80% мирового населения Арктики приходится на российские территории), что требует чрезмерных расходов на завоз топлива, продовольствия, содержание инфраструктуры; северяне являются обузой для бюджета, властей, предпринимателей.
Из конкретных мероприятий новой северной политики прежде всего следует обратить внимание на сокращение федеральных расходов на нужды Севера и частичное переложение их на регионы; замораживание льгот для прибывающих на Север по приглашению частных компаний.
Государство берется оплачивать только завоз топлива и выполнение нескольких программ. Разработана федеральная программа по переселению с Севера (на ее реализацию Всемирный банк реконструкции и развития предоставил кредит 80 млн долл.); она получила статус президентской программы. Намечалось в 1998 г. переселить 85 тыс. чел., в том числе 70 тыс. из Норильского промузла. Видимо, предстоит великое переселение, так как кандидатами на него являются миллионы человек. После 1991 г. уехали с Севера около 1 млн чел. История не знает таких масштабов бегства с освоенных территорий.
Свободные цены, тарифы выталкивают Север из экономического пространства России, продовольственные и другие товары выгоднее стало завозить из стран Азиатско-тихоокеанского региона, с Аляски. Проводка судов по Севморпути сократилась в 3—4 раза. Ледокольный флот простаивает из-за отсутствия грузов. Заброшен готовый к эксплуатации БАМ.
Таким образом, новая северная политика пока терпит неудачу. Север в настоящее время — одна из беднейших и заброшенных территорий.
Поэтому нужно вносить существенные изменения в государственное управление и политику по отношению к Северу. В частности, предлагается объединить территории Севера в единое административное формирование со своей законодательной базой, правом принятия самостоятельных решений. При этом можно использовать поучительный опыт освоения Аляски. Этой территории США был предоставлен исключительный статус. За 1959—1999 гг. самый бедный штат стал одним из самых благополучных.
В составе северных территорий следует выделить те, которые действительно таковыми являются, и на них обратить ocновное внимание, США, Канада, Дания при районировании пользуются методологией географа Л. Амдена. Она учитывает природные, социально-экономические факторы (всего 10 параметров): толщина промерзания почвы, число относительно теплых дней в году, сумма осадков, наличие растительности, транспортная доступность по земле и воздуху, численность населения и др. По этой методике Архангельск набирает 231 балл из 1000, Якутск — 302, остров Врангеля — 800, Земля Франца-Иосифа — 875.
В области финансового регулирования проводится курс на повышение уровня бюджетного самообеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, их ответственности за состояние финансов. При этом доходы и расходы бюджетов разных уровней разделяются таким образом, чтобы максимально приближаться к той административной единице, в интересах которой они осуществляются. Правительство РФ не берет на себя обязательства регионов, если они с ним не согласованы. Установление нормативов отчислений в бюджеты регионов на длительный срок, определение состава бюджетных расходов, расширение перечня налогов в ведении регионов предопределяют пропорции между федеральными и региональными доходами и расходами.
Территориальные бюджеты финансируют 70% расходов на народное хозяйство, 80% — на образование, 88% — на здравоохранение, 70% — на социальное обеспечение. За их счет создаются новые рабочие места, оплачивается труд занятых в бюджетной сфере и т.д.
Бюджет субъекта РФ разрабатывается на основе прогноза экономического и социального развития, который предлагается в бюджетном послании главы исполнительной власти. Данные о производстве и услугах служат базой исчисления налоговых и неналоговых поступлений. Другим источником доходов бюджета субъекта РФ являются средства федерального бюджета. В расходах определяются суммы, необходимые для финансирования региональных целевых программ и других нужд.
Межбюджетные отношения Центра и регионов направлены на повышение эффективности региональных бюджетов, сокращение количества дотационных регионов и встречных денежных потоков. Они основываются на принципах:
• сбалансированности интересов всех участников межбюджетных отношений и единства бюджетной системы;
• самостоятельности бюджетов разных уровней;
• законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности и доходных источников между бюджетами разных уровней;
• перераспределения средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований.
Исходным являются бюджетные расходные полномочия каждого уровня и бюджетные нормативы. От них зависят бюджетные потребности, закрепление доходных источников, масштабы финансовой помощи нижестоящему бюджету при недостатке у него средств. Определены объекты, финансируемые исключительно из федерального бюджета, бюджетов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований, а также совместно из бюджетов этих уровней.