Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с получением необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Расходы на осуществление государственных полномочий региональными органами управления на территории муниципальных образований, которым не переданы государственные функции, предусматриваются в бюджете субъектов РФ.
Первостепенное значение имеет взаимодействие государственных и муниципальных органов по вопросам управления собственностью, финансами, так как чем больше часть доходов, закрепленных за местным самоуправлением, тем демократичнее представляется общество. При разграничении собственности государственное имущество негосударственных предприятий передается в муниципальную собственность. Финансовая база местного самоуправления создается в процессе формирования бюджетов. В отсутствие утвержденных социальных стандартов для этого используются отчисления, устанавливаемые субъектами РФ.
Определяются нормативы отчислений от федеральных налогов и доходов и объемы финансовой помощи. Устанавливается стимулирование недотационных местных бюджетов сверх расчетного минимального бюджета.
Органами государственной власти принимаются решения, вызывающие дополнительные расходы местных бюджетов. Например, на местные бюджеты переложены:
• внеплановые повышения заработной платы в бюджетной сфере;
• компенсации семьям с детьми;
• дотации по коммунальным платежам;
• льготы ветеранам и другим малообеспеченным слоям;
• размещение беженцев и вынужденных переселенцев;
• обеспечение жильем и социальными услугами военнослужащих, работников судов, прокуратуры, других федеральных органов.
От трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Доля местных доходов, закрепленных через налоги за районными бюджетами, например, в Московской области составляет 25%. Поэтому бюджетам муниципальных образований выделяются дотации из регионального бюджета на финансирование расходов, не обеспеченных собственными ресурсами.
Главы субъектов РФ вынуждены забирать у городов, районов-доноров деньги в фонд поддержки дотационных территорий. Дотационные территории привыкают к вливаниям и мало заботятся о развитии бизнеса, чтобы иметь больше налоговых поступлений. Кроме того, дотационные деньги используются бесконтрольно, так как по закону местные органы могут расходовать все средства, т.е. и собственные и дотационные, по своему усмотрению. Таким образом, местное самоуправление неэффективно без собственной экономической базы. Ненормальна и ситуация, когда в областном бюджете денег оказывается меньше, чем в бюджетах муниципальных образований.
Для выполнения возложенных на них функций органы местного самоуправления создают необходимые структурные подразделения. В городских муниципальных образованиях основными из них являются:
• комитеты и фонды имущества;
• земельные комитеты;
• комитеты (отделы) по инвестиционной политике;
• отделы финансовых ресурсов, фондовых, финансовых технологий;
• отделы цен, тарифов, налогов;
• отделы по работе с предприятиями и предпринимателями;
• службы регистрации, лицензирования;
• отделы труда и занятости.
В случае издания органом, главой местного самоуправления правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такое противоречие повторно установлено судом, высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ вправе прекратить полномочия главы или иного выборного должностного лица, а законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ и Федеральное Собрание РФ вправе распустить представительный орган местного самоуправления.
Местное самоуправление находится еще в стадии становления. Идет процесс передачи сверху вниз управленческих функций, финансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении местных вопросов. Формируются структуры муниципального подчинения, содержащиеся на деньги местных бюджетов и полностью подконтрольные местным жителям.
Полномочия местного самоуправления можно разделить на несколько уровней. Город, поселок, сельский округ — нижний уровень (в странах Европы — это община, коммуна, муниципалитет), другой уровень — район (в странах Европы — департамент, кантон, округ). Уровни местного самоуправления четко не установлены, что позволяет субъектам РФ по-своему решать этот вопрос. Конституционный Суд РФ постановлением от 24 января 1997 г. определил, что «район может включать в себя ряд городских и сельских поселений, каждое из которых имеет право быть муниципальным образованием».
В настоящее время в России около 14 тыс. муниципальных образований*. Естественно, что если все города, поселки, села заявят о переходе на самоуправление, то их число резко возрастет, что увеличит и расходы на управление. В действительности их количество имеет тенденцию к сокращению. Так, в Московской области в 1993 г. было 144 муниципальных образования, сейчас — 69, что увеличило разрыв между властью и населением. (В СССР нижним уровнем власти были райсовет, сельсовет.)
* Во Франции, где численность населения в 20 раз меньше, насчитывается 36,5 тыс. муниципалитетов.
Право на решение о самоуправлении, т.е. выделении из района города, сельского округа, принадлежит главе и совету депутатов муниципального образования. Для выбора эффективных моделей местного самоуправления проводятся эксперименты в муниципальных образованиях. Например, в Псковской области изучаются две модели: в Печорском районе единицей местного самоуправления стали волости, а Пыталовский район функционирует как единое муниципальное образование.
В Нижнем Новгороде действуют советы общественного самоуправления, их регистрируют на правах общественных объединений. Организационно общественное самоуправление включается в ведение администраций района, города, которые ему делегируют определенные полномочия.
В решении задачи может помочь опыт других стран. В мировой практике встречаются самые разнообразные формы местного самоуправления.
В США в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников государственного сектора. Оно строится по административно-территориальным единицам. Территории штатов делятся на 3 тыс. графств. Органом самоуправления в графстве является совет (комитет, управление), избираемый населением или формируемый из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня. В 20 штатах графства делятся на низовые административно-территориальные единицы — тауншипы (township) и приравненные к ним тауны (town), охватывающие в основном сельские территории, где население избирает муниципальные советы. Видом административно-территориальных единиц являются также городские поселения со статусом муниципальных корпораций — сити (sity), вилидж (village); в них проживает 2/3 населения страны. Органом самоуправления здесь является выборный муниципальный совет. Для выполнения ряда функций создаются специальные округа, часто не совпадающие с административно-территориальными единицами. Округ имеет свой выборный орган и бюджет.
Во Франции выделены 26 регионов. В рамках региона осуществляются перспективное планирование, политика инвестиций, развития предпринимательства, экономические и социальные мероприятия, выходящие за пределы отдельного департамента. Департаменты (их 95) делятся на округа, последние — на кантоны. Низовой административной единицей является городская или сельская коммуна. Департамент и коммуна имеют статус самоуправляющихся территориальных единиц со своими выборными органами — генеральными советами коммун. В округе, кантоне выборных органов самоуправления нет.
В Италии имеются 20 областей с правами административной автономии, включая право издания законов областного значения. Области разделены на 94 провинции, а они включают 8 тыс. городских и сельских коммун. Действуют органы местного самоуправления — областные, провинциальные и коммунальные советы.
В Великобритании 53 графства, они делятся на округа, в которые входят городские, сельские или смешанные территории. Крупный город, находясь в округе, своих органов управления не имеет. Низовая ячейка в округе — приход (община), выполняющий в основном консультативные функции. Лондон управляется по особому закону.
В Германии нет выборных органов самоуправления. Округами управляют подразделения государственной администрации, они же выполняют и контрольные функции.
Органы местного самоуправления объединяют усилия для совместной защиты интересов населения. В этих целях ими создаются различные общественные организации. В 1998 г. образован Конгресс муниципальных образований (КМО). Он координирует деятельность муниципальных образований, обеспечивает их взаимодействие с федеральными органами, участвует в подготовке проектов федерального бюджета, законов, программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.
При Президенте РФ действует Совет по местному самоуправлению в качестве координационного центра по разработке государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации.
3.4. Региональные модели управления
В результате либерализации тарифов на перевозки появилась опасность разрыва хозяйственных связей. Стоимость доставки грузов по железной дороге из Центра в Зауралье уже превысила стоимость самого груза. Предприятия центральных регионов лишились, например, на Дальнем Востоке и поставщиков и поебителей. Границы внутреннего рынка для многих из них сузились до радиуса автомобильных перевозок.