В практической деятельности по государственному управлению руководствуются принципами, этическими нормами, которые служат обобщенным выражением рациональной практики управления. Основными из них являются:
1. Сочетание полномочий с ответственностью. Полномочия — это право принимать решения; ответственность — обратная сторона полномочий. Руководитель получает жестко ограничиваемые полномочия и заранее оговоренные масштабы ответственности.
2. Выделение ведущего звена. Ведущими (приоритетными) считаются сферы, отрасли, социально-экономические проблемы, от развития и решения которых зависит состояние всего общества. По ведущим звеньям предварительно разрабатываются целевые программы, они получают преимущественное материально-финансовое обеспечение.
3. Комплексность. При обеспечении приоритетов предусматривается соответствующее развитие других сфер, особенно смежных.
4. Соподчиненность. Интересы меньшего объекта не могут быть выше интересов более крупного объекта. В иерархической цепи управляющих и управляемых каждое среднее звено выступает в роли и управляемого и управляющего. Утверждаются правила, определяющие, кто, как, на каком уровне и какое самостоятельно принимает решение.
5. Единоначалие. Исполнитель получает задание непосредственно только от одного руководителя. За выполнение работы руководитель отвечает в полной мере, если обладает всей полнотой принятия решений в данной сфере.
6. Инициативность. Добровольная разработка исполнителем плана мероприятий и обеспечение его выполнения.
7. Соответствие цели средствам ее достижения. Цель не всегда оправдывает средства. Определение границы допустимой цены достижения цели, масштабов принуждения к исполнению и наказания. Важно соблюдать этот принцип при радикальных преобразованиях общества.
8. Своевременность принятия решения. Для достижения одной и той же цели могут предлагаться даже диаметрально противоположные пути ее достижения. Истинность программы на старте определить невозможно, критерием выступят только практические шаги по тому или иному пути. Лучше принять решение, идти вперед даже методом проб, чем медлить, стоять на месте.
9. Сочетание линейных и функциональных служб. Линейному руководителю сложно выполнять многочисленные функции управления, для этого нужна подготовка по многим отраслям знаний. Поэтому линейное руководство осуществляется с помощью функциональных органов, состоящих из квалифицированных специалистов по отдельным функциям управления. Руководитель сложной системы направляет, объединяет и координирует деятельность линейных руководителей и руководителей функциональных служб.
10. Предупреждение проблем. Управленческие задачи должны решаться таким образом, чтобы не возникали новые проблемы.
От государственного следует отличать корпоративное управление. Государственное управление распространяется на объекты любой сферы и формы собственности, а объектом корпоративного управления является в основном производственная сфера негосударственной собственности. В ряде случаев крупные градообразующие предприятия вынужденно берут на себя социальные функции вместе с муниципальными службами.
Корпоративное управление имеет три точки опоры: постановка целей, изучение и определение спроса на продукцию, организация производства. Оно осуществляется собственниками и в интересах собственников предприятий. Естественно, что собственник не может эффективно управлять предприятием только на основании того, что он его приобрел. Для управления нужны знания, опыт и многое другое. Поэтому первостепенная роль в корпоративном управлении принадлежит менеджерам, выполняющим исполнительные функции.
Менеджеры реализуют стратегические решения, управляют капиталом. Они рискуют меньше, чем акционеры (собственники). Но им могут быть проданы акции своего предприятия.
Собственники осуществляют надзор и контроль за работой исполнительных органов через советы директоров (наблюдательные советы) и независимого аудита.
Тем не менее отношения менеджеров и акционеров не исключают возникновения конфликтных ситуаций. На предприятиях США сложилась ситуация «сильных менеджеров, слабых собственников», что вынудило правительство ввести систему мер защиты акционеров от своекорыстия менеджеров. В Европе традиционно погоду определяют «сильные владельцы блокирующих пакетов акций».
Успех корпоративного управления определяется совокупностью факторов, среди которых важное значение имеют наличие хорошо продуманной стратегии, здоровой корпоративной культуры, сильной и последовательной нацеленности на достижение прибыли. За годы рыночного хозяйствования корпоративное управление выработало заповеди, которым следуют многие фирмы. Это — честность, прозрачность финансовой деятельности, подотчетность, ответственность, максимальная лояльность и удовлетворение запросов покупателей, стремление к лидерству в бизнесе, его глобализации.
Принято считать менеджмент на государственном предприятии менее эффективным потому, что расходятся интересы между предприятием и государством, которому всегда не хватает денег и оно по-своему распоряжается результатами его работы. Это неверно: в принципе работа менеджеров не зависит от формы собственности на предприятие.
Если государство самоустраняется от непосредственного управления предприятиями, то повышается роль качественного корпоративного управления, в становлении которого заинтересовано и государство, так как частные предприятия остаются источником доходов казны через уплату налогов.
В России нельзя строить систему управления умозрительно, согласно чьим-то представлениям об идеальной демократии, полагаясь на стихийное пробуждение инициативы, предпринимательства.
В стране 2/3 территории — Север и зоны рискованного земледелия, громоздкие затратные инфраструктура, транспортная сеть, уязвимые границы. Надежное функционирование и воспроизводство хозяйства страны, даже только того, что есть, требует эффективной системы государственного управления по вертикали и горизонтали, жесткой централизации оскудевших бюджетных средств, консолидации общества на базе решения конкретных задач.
Государственное управление должно обеспечить функционирование хозяйственного механизма; развитие социальной, экологической и других сфер, где применение рыночных отношений нецелесообразно и неэффективно; укрепление российской государственности и позиции страны в мире.
Вопросы для повторения
1. В чем состоит необходимость усиления влияния государства на развитие общества?
2. Раскройте методологию государственного управления.
3. Назовите научные школы управления.
4. Дайте характеристику парламентской республике.
5. В чем характерные особенности президентской республики?
6. В чем заключаются признаки гражданского общества?
7. Дайте характеристику российской государственности.
8. Дайте характеристику демократическому и авторитарному стилям управления.
9. В чем суть корпорации как формы межотраслевого управления?
10. В чем сущность экономического и административного управления?
11. Как организуется стратегическое управление?
Глава 2. Структура органов государственной власти
• Принципы федеративного устройства • Разделение государственной власти • Органы государственной власти и их полномочия •Система федеральных (центральных) органов исполнительной власти • Территориальные органы исполнительной власти • Органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ •Федеральные суды • Суды субъектов РФ • Законотворчество органов власти
Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственного управления и местного самоуправления. В здание российской государственности заложены права и свободы личности, многообразие форм собственности, разделение властей, многопартийность, приоритет права.
Согласно Конституции РФ Россия — федеративное государство. Федеративное устройство основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов страны.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа) равноправны.
2.1. Становление российского федерализма
Форма государственного устройства зависит от общественного строя, экономического, геополитического, внешнего положения страны. Для России вечным является вопрос о том, как управлять огромной территорией. Цари выстраивали жесткую исполнительную вертикаль сверху вниз. В СССР предпринимались попытки найти оптимальный вариант отношений между центром и регионами по вертикали и горизонтали — от жесткого централизма до совнархозов*.
* Совет народного хозяйства — в 1917—1932, 1957—1965 гг. — орган управления промышленностью, строительством в экономических и административных регионах.
Государство может быть унитарным или федеративным. Основными признаками унитарного государства являются равенство правового положения всех граждан, сильная президентская власть, однопалатный парламент, жесткая централизованная структура исполнительной власти. Унитарное правление предполагает административное подчинение, следование инструкциям, если даже это невыгодно исполнителю. Оно централизует основные функции государства, но и гарантирует их выполнение. Федеративное государство характеризуется децентрализацией управления, передачей ряда важных его функций субъектам федерации, оно предоставляет свободу действий, но без гарантий.