Несколько независимых государств могут образовать конфедерацию — союз государств. Он может иметь общие органы власти: парламент, правительство, верховный суд. Отличительная особенность конфедерации в том, что акты ее органов вступают в силу после ратификации входящими в союз государствами (в федерации акты высшей власти имеют прямое действие)*.
* Однако в такой классификации есть условности. Так, ЕС имеет черты конфедерации и Федерации. Во главе Швейцарской конфедерации единый президент и 2-палатное Федеральное собрание, избираемое всем населением. Западные политологи под федерацией понимают систему государственного устройства, организационно-управленческую вертикаль от самоуправления до наднационального органа.
СССР являлся унитарным государством де факто, но не де юре. Унитарность придавала единая государственная идеология и руководящая и направляющая роль одной политической партии. Согласно же Конституции СССР, союзные республики обладали широкими полномочиями и правами вплоть до выхода из состава СССР, и они реализовали это право. В 1991 г. был подготовлен к подписанию новый Союзный договор, при этом его подписание или неподписание объявлялось добровольным делом. Верховный Совет СССР постановлением от 29 августа 1991 г. предложил республикам, как изъявившим желание подписать Союзный договор, так и не выразившим готовности к его подписанию, заключить договоры (соглашения) об экономическом, валютно-финансовом сотрудничестве, обороне, экологической безопасности, защите прав и свобод граждан независимо от их национальности.
Однако подписание нового Союзного договора не состоялось, а три республики (РСФСР, Украина, Белоруссия) обнародовали соглашение о создании Содружества Независимых Государств (СНГ). Эйфория у народных депутатов была так высока, что они почти единогласно, невзирая на партийную принадлежность, проголосовали за денонсацию Договора об образовании СССР от 1922 г., ратифицировали соглашение о создании СНГ и обратились ко всем союзным республикам с просьбой присоединиться к Содружеству для взаимовыгодного сотрудничества в интересах всех народов (постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. № 2014-1, 2015-1).
Главы независимых государств — Азербайджана, Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии, Молдавии, Украины, опираясь на решения своих парламентов, 21 декабря 1991 г. подписали в Алма-Ате соглашение о создании СНГ, констатировав, что с образованием СНГ СССР прекращает свое существование.
Для России с ее огромной территорией, множеством национальностей, существенными различиями между регионами федерация является оптимальной формой государственности, условием сохранения единства страны, стабильности. В стране проживают 130 этносов, 26 народов насчитывает каждый примерно по 100 тыс. чел., а 26 народов Севера в сумме составляют примерно 200 тыс. чел.
Требуется и обеспечить равенство по правам и обязанностям, и создать условия для сохранения национальной самобытности всех народов. Малочисленные народы, в местах их компактного проживания вправе создавать органы территориального общественного самоуправления с учетом национальных, исторических и иных традиций. Однако национальный аспект не должен превалировать, так как он может привести в действие силы геополитического растяжения, подрывающие единство и безопасность страны.
Россия как крупнейшее многонациональное государство проводит политику, направленную на создание равноправных отношений между народами, формирование демократических механизмов разрешения национальных проблем, поддержку и развитие национально-культурных автономий, объединение усилий всех звеньев государственной системы для борьбы с агрессивным национализмом, достижения межнационального согласия. России не подходит ни «губернизация» республик, ни «республиканизация» областей. Концепция государственной национальной политики положена в основу при разработке федеральных, региональных и местных программ развития.
Совершенная федерация предполагает гармоничные, согласованные отношения Центра и регионов на основе законодательного разграничения полномочий, выражения и обеспечения Центром интересов регионов. В единстве составляющих федерацию Центр является прежде всего политическим понятием. Он олицетворяет неделимый суверенитет, отвечает за соблюдение прав граждан. Никаких региональных суверенитетов не должно быть, как и гражданства отдельных территорий. Центр не должен незаконно вмешиваться в дела регионов, принимать необоснованные решения, но разумная централизация необходима и вписывается в федерализм.
Федерализм предполагает единство ветвей власти в центре и на местах, недопущение приоритета национальных или территориальных интересов над общегосударственными, политического, экономического, правового сепаратизма, не выносит заигрываний с субъектами федерации, расширения их прав в обмен на лояльность, перекладывания ответственности без прав и компенсаций.
Центр разрабатывает общенациональную стратегию с учетом обеспечения экономического федерализма: воспроизводство, развитие внутреннего рынка, организация финансовой, кредитной, денежной систем, развитие горизонтальных связей регионов, более равномерное распределение по стране капитала, отсутствие запретов на вывоз товаров за пределы региона или их ввоза, тормозящих развитие рынка и ущемляющих права людей. Акцент делается на развитие горизонтальной интеграции, повышение эффективности производства.
С экономическим непосредственно связан бюджетный федерализм, от которого во многом зависит прежде всего социальный климат в регионах. Сущность его заключается в установлении таких принципов межбюджетных отношений, при которых гражданам гарантируется социальный минимум независимо от территории проживания.
Российская Федерация создана не традиционным путем и не на пустом месте. Обычно федерацию образуют ранее независимые государства на основе федеративного договора. После распада СССР Россия в границах РСФСР уже была федеративным государством. Естественно, что социалистическая и либерально-демократическая федерация — не одно и то же: первая имеет тенденцию к унитаризму, вторая — к конфедерализму. В РСФСР существовали административно-территориальные (политико-административные, национально-территориальные) единицы в рамках единого государства. В федеративном государстве территориальные единицы являются государствоподобными образованиями, субъектами федерации, что предполагает иные принципы их отношений с федеральным центром. Следовательно, прежняя форма федерации наполняется новым содержанием.
Для этого приняты фундаментальные правовые акты, законы о собственности, бюджете, денежном обращении, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти различных уровней, на базе которых постепенно складывается модель федеративного государства, отвечающая современным социально-экономическим и политическим требованиям и учитывающая исторический опыт.
Основой формирования федеративных отношений послужили Федеративный договор, Конституция РФ.
Федеративный договор подписан 31 марта 1992 г. представителями сначала республик, а затем краев, областей, автономий (не подписали Чеченская Республика и Республика Татарстан), что ознаменовало переход к федеративному устройству России. федерацию образовали административно-территориальные и национально-территориальные единицы: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, которые стали субъектами РФ. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа имеют свой устав и законодательство.
Конституция РФ закрепила такие принципы федеративного государства, как единство правового поля (верховенство Конституции РФ и федеральных законов, соответствие конституций республик и уставов других субъектов РФ Конституции РФ); незыблемость территориальной целостности государства, недопустимость одностороннего изменения статуса субъекта РФ; единство основ государственного строя; общность экономического пространства (системы финансов, налогов, недопущение таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг, средств, ограничения перемещения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей); равноправие субъектов РФ в отношениях с федеральным центром и между собой.
О признаках федеративных отношений свидетельствуют также следующие показатели:
• верхнюю палату парламента, наделенную важными конституционными полномочиями, составляют представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ;
• в распоряжении органов государственной власти субъектов РФ находятся налоговые доходы;
• главы субъектов РФ избираются населением прямым голосованием;
• функционируют органы местного самоуправления.
Федерализм развивался по двум направлениям: законодательное и договорное. Первому направлению следовали субъекты РФ, не претендующие на расширение полномочий и льгот; второму — субъекты РФ, которых не удовлетворяют рамки действующих положений, добивающиеся фиксирования в договорах дополнительных прав. Но в обоих случаях должны соблюдаться принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов РФ, недопустимости ущемления интересов России и субъектов РФ.