Принятием базовых системообразующих законов закрепляются границы прав и ответственности за экономические и политические решения на разных уровнях управления, их ресурсная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохождения управленческих «импульсов» и обратной связи от федерального центра до местного самоуправления.
Договорные отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ведения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомогательный характер.
Однако федерация строилась с самого начала во многом непоследовательно, больше подчинялась политической целесообразности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформировавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.
Конфедерация противопоказана России, так как велика территория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюдается и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по .общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.
Тем не менее на территории страны уже появились анклавы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. принятием Декларации о суверенитете России, после чего аналогичные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отделившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром*.
* «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю самостоятельности, какую можете переварить. А что не можете — отдайте России по договору». (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане.)
Намерения выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государственность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет региональный сепаратизм. Питательной его средой являются наделение всех субъектов РФ правом издания законов; назначение прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; отсутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.
В Конституции Татарстана записано о праве продажи земли, в том числе иностранцам. Обозначилась тенденция: национальным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — одни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.
В 1998 г. из рассмотренных Министерством юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов субъектов РФ 30% оказались противоречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основные нарушения относятся к деятельности органов государственной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обороту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.
Особый республиканский статус субъектов РФ порождает и экономический сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:
• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;
• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;
• зачисляет в свой бюджет акцизы.
В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процветают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необходимого. Областная администрация не может получить в управление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.
Если Центр не контролирует свои структуры, демонстрирует неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномочий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возможности для этого имеются, так как Министерство имущественных отношений РФ реально не управляет государственной собственностью, а предприятия являются должниками региональных администраций (местных бюджетов). К должникам применяются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете предприятия переходят в региональную собственность и передаются в управление предпринимателям и менеджерам.
Субъекты РФ претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собственности:
• реформирование, реорганизация, приватизация;
• передача в аренду или залог имущества или акций;
• предъявление исков о банкротстве.
Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объединения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.
Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с выборностью региональных и местных органов. Выборность населением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,
Прямые выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор в пользу потенциального лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или наугад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а косвенные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.
Выборный руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный вышестоящий орган власти, так как он ограничивает поле для маневра. Глава региона становится независимым от Центра. Отвечая за все происходящее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.
За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.
Россия оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут сосуществовать две независимые системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий органов власти субъектов РФ и местного самоуправления, применению прямого президентского правления в регионах.
Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:
• утвержден перечень семи федеральных округов (см. приложение 3);
• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.
Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий, повышение эффективности федеральных органов государственной власти, совершенствование контроля за исполнением решений федеральных органов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.
Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управления, вывести федеральные структуры из-под влияния региональных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деление, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняется управленческая структура без изменения полномочий региональных органов, создается параллельная система управления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполнительной власти в регионах.
Федеральные округа можно разделить на три группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский округа), средний (Центральный, Сибирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ) (табл. 2.1). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численности населения.