Смекни!
smekni.com

Система государственного управления (стр. 9 из 94)

Принятием базовых системообразующих законов закрепля­ются границы прав и ответственности за экономические и по­литические решения на разных уровнях управления, их ресурс­ная и финансовая база, механизм беспрепятственного прохож­дения управленческих «импульсов» и обратной связи от феде­рального центра до местного самоуправления.

Договорные отношения в Конституции РФ признаны в качестве основного механизма разграничения предметов ве­дения и полномочий. В других странах, где практикуются договоры и соглашения, они имеют подзаконный, вспомога­тельный характер.

Однако федерация строилась с самого начала во многом не­последовательно, больше подчинялась политической целесооб­разности, чем стратегическим интересам. Поэтому современный федерализм имеет переходную, еще окончательно не сформиро­вавшуюся, а значит, и неустойчивую форму. Он находится под воздействием факторов как укрепляющих единство страны, так и подтачивающих его. Россию тянут одни в конфедерацию, другие — в унитарное государство.

Конфедерация противопоказана России, так как велика тер­ритория, многонационально население, большое количество субъектов Федерации. В чистом виде конфедерация не наблюда­ется и в небольших странах. Так, в Швейцарии, имеющей по .общему признанию образцовую конфедерацию, централизации не меньше, чем в иных унитарных государствах.

Тем не менее на территории страны уже появились анкла­вы с ограниченным государственным суверенитетом. Первый толчок центробежным тенденциям был дан в 1990 г. приняти­ем Декларации о суверенитете России, после чего аналогич­ные декларации приняли большинство автономных республик РСФСР, появилось несколько суверенных государств, отде­лившихся если не территориально, то юридически. Суверенизацию автономий активно поддерживало руководство России в обмен на поддержку в борьбе с союзным Центром*.

* «Будет конфедеративный договор внутри всей России. Не надо исходить из того, сколько вам даст прав Россия, а надо исходить из того, сколько вы можете взять и какую долю власти делегировать России... Возьмите такую долю само­стоятельности, какую можете переварить. А что не можете — отдайте России по договору». (Б. Ельцин. Выступление в августе 1990 г. в Татарстане.)

Намерения выйти из состава Российской Федерации явно никто из субъектов РФ не демонстрирует. Но государствен­ность подтачивает, политическое и экономическое единство страны расшатывает, центральную власть ослабляет регио­нальный сепаратизм. Питательной его средой являются наде­ление всех субъектов РФ правом издания законов; назначе­ние прокуроров субъектов РФ по согласованию с ними; от­сутствие права федерального вмешательства и принуждения по отношению к субъектам РФ.

В Конституции Татарстана записано о праве продажи земли, в том числе иностранцам. Обозначилась тенденция: националь­ным республикам и округам, богатым ресурсами регионам — од­ни права, остальным — другие. Для республик статус договора с Центром стал выше Конституции РФ.

В 1998 г. из рассмотренных Министерством юстиции РФ 30 тыс. нормативных актов субъектов РФ 30% оказались проти­воречащими Конституции РФ и федеральным законам. Основ­ные нарушения относятся к деятельности органов государствен­ной власти, законодательству о выборах, лицензированию, обо­роту алкогольной продукции. Такие нормативные акты регионов разрушают единое правовое поле: граждане одного государства живут по разным законам в зависимости от места проживания.

Особый республиканский статус субъектов РФ порождает и экономический сепаратизм. Например, Татарстан на основе соглашения о межбюджетных отношениях:

• отчисляет в федеральный бюджет 1% подоходного налога, остальные субъекты РФ — 100%;

• оставляет 50% НДС, другие субъекты РФ — 25%;

• зачисляет в свой бюджет акцизы.

В Тюменской области добываются 60% нефти, 95% газа от всей добычи в России. Но за счет природных ресурсов процве­тают компании с офисами в Москве, а область не только не стала вторым Кувейтом, но не имеет средств для самого необхо­димого. Областная администрация не может получить в управ­ление хотя бы 5%-й пакет акций: реальные, а не формальные хозяева не намерены делиться.

Если Центр не контролирует свои структуры, демонстриру­ет неуправляемость де-факто (при наличии де-юре полномо­чий), то руководители регионов берут на себя более широкие полномочия, чтобы компенсировать слабости Центра. Возмож­ности для этого имеются, так как Министерство имуществен­ных отношений РФ реально не управляет государственной соб­ственностью, а предприятия являются должниками региональ­ных администраций (местных бюджетов). К должникам приме­няются такие меры, как реструктуризация, смена владельца, банкротство, в конечном счете предприятия переходят в регио­нальную собственность и передаются в управление предпри­нимателям и менеджерам.

Субъекты РФ претендуют также на участие в выполнении функций по управлению предприятиями федеральной собст­венности:

• реформирование, реорганизация, приватизация;

• передача в аренду или залог имущества или акций;

• предъявление исков о банкротстве.

Для упрочения своего положения региональные лидеры включаются и в политическую борьбу. Они создают объеди­нения для участия в выборах в Государственную Думу, чтобы повлиять на состав парламента, увеличить представительство от региона.

Федеральные и региональные органы образуют единую систему власти, но реально не действует ни исполнительная ни законодательная вертикаль. Во многом это связано с вы­борностью региональных и местных органов. Выборность на­селением принято связывать с демократией, а назначение — с авторитаризмом. Но это формальный и неподтверждаемый жизнью подход,

Прямые выборы непосредственно населением имеют смысл в масштабе среднего села или производственного предприятия. В районе или городе осознанный выбор в пользу потенциаль­ного лидера могут сделать не более 50—100 человек, могущих знать его по деловым качествам, остальные голосуют или нау­гад, или под влиянием агитации. Это присуще и выборам более высокого уровня вплоть до главы государства. Фактически в развитых демократиях применяются не прямые выборы, а кос­венные, т.е. выбирает не население, а уполномоченные кем-либо лица. Население не выбирает, а одобряет или отрицает кем-то сделанный выбор.

Выборный руководитель оказывается вне контроля сверху и снизу, ему не нужен сильный вышестоящий орган власти, так как он ограничивает поле для маневра. Глава региона ста­новится независимым от Центра. Отвечая за все происходя­щее в регионе, его глава, со своей стороны, не имеет рычагов управления муниципальными образованиями.

За 10 лет преобразований произошло серьезное ослабление федеральной власти России. Во многих регионах полномочные представители Президента РФ в субъектах РФ и территориаль­ные органы федеральных органов исполнительной власти стали придатками губернаторской власти.

Россия оказалась перед выбором: или решения Центра будут исполняться на местах, или в регионах будут сосуществовать две независимые системы государственного управления — федеральная и региональная, что парализует управление. Поэтому потребовались решительные меры, способные укрепить государственность и федеральную власть в регионах. Ими стали инициативы Президента РФ по введению полномочных представи­телей Президента РФ в федеральных округах, нового порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания, а также отзыва руководителей и прекращение полномочий орга­нов власти субъектов РФ и местного самоуправления, примене­нию прямого президентского правления в регионах.

Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849:

• утвержден перечень семи федеральных округов (см. при­ложение 3);

• институт полномочных представителей Президента РФ в субъектах РФ преобразован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;

• устанавливается порядок размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти по согласованию с полномочными представителями Прези­дента РФ в федеральных округах.

Целями реорганизации являются обеспечение реализации Президентом РФ своих полномочий, повышение эффективно­сти федеральных органов государственной власти, совершенст­вование контроля за исполнением решений федеральных орга­нов управления, упрочение единого правового пространства на всей территории страны.

Указанные меры не выходят за пределы конституционного поля, не меняют федеративное устройство, прежняя система не упраздняется, а как бы уходит на второй план. Эти меры призваны оптимизировать президентскую вертикаль управле­ния, вывести федеральные структуры из-под влияния регио­нальных властей, жестко подчинить их Центру. Федеральные округа не отменяют административно-территориальное деле­ние, исполнительная власть остается у глав субъектов РФ, их полномочия не перераспределяются. Таким образом, меняет­ся управленческая структура без изменения полномочий ре­гиональных органов, создается параллельная система управ­ления и контроля. В каждом федеральном округе действует полномочный представитель Президента РФ, который обес­печивает реализацию конституционных полномочий главы государства. Вместе с оптимизацией президентской вертикали улучшается схема размещения федеральных органов исполни­тельной власти в регионах.

Федеральные округа можно разделить на три группы по уровню промышленного развития: высокий уровень (Северо-Западный, Уральский округа), средний (Центральный, Си­бирский, Дальневосточный, Приволжский), низкий (Южный округ) (табл. 2.1). Доля высокоразвитых федеральных округов в промышленном производстве превышает долю в численно­сти населения.