Система государственного управления (стр. 1 из 94)

А.В. Пикулькин

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Второе издание,

переработанное и дополненное

Рекомендовано Министерством образования

Российской Федерации в качестве учебника

для студентов высших учебных заведений

Москва • 2000

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.400.6я73+67.401я73

П32

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Ректор акад. А.Н. Романов

Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов

Рецензенты:

секция Государственного и муниципального управления

ГУУ им. С. Орджоникидзе

и д-р экон. наук Н.А. Борхунов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

Пикулькин А. В.

П32 Система государственного управления: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. -- 399 с.

ISBN 5-238-00103-7.

Во втором издании учебника (1-е изд. — ЮНИТИ, 1997) нашли отражение все изменения, происшедшие в структуре органов государственных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях, в методах и направлениях государственного регулирования экономики, в организации управления важнейшими народно-хозяйственными комплексами и отраслями.

Рассмотрены основы формирования государственной политики страны на рубеже XXI в. и инструменты претворения ее в жизнь. Уделено внимание направлениям государственной социальной политики, особенностям управления в конфликтных и чрезвычайных ситуациях.

Для студентов и преподавателей экономических вузов и факультетов, а также для работников органов государственного управления.

ББК 67.400.6я73+67.401я73

ISBN 5-238-00103-7

Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства

Введение

Россия переживает сложный период формирования правовых, экономических, социальных основ демократического общества. Предстоит усовершенствовать методы государственного участия в экономике, гарантировать законные права субъектов хозяйствования, ускорить социальное и духовное развитие, активизировать внешние связи.

Сильная, дееспособная власть является первым условием успешных преобразований. Без нее не создать предпосылок экономического роста, невозможны подлинная демократия, высокая культура и нравственность. Государственность была и остается основной ценностью гражданина России. С твердой государственной властью он связывает надежды на защиту жизни, здоровья, свободы, достоинства, конституционного строя, безопасности границ, справедливости в сфере имущественных отношений. Естественно, что для выполнения этих функций нужны не только профессионализм в управлении, но и надежные правоохранительные органы, средства национальной обороны.

Демократическую государственность можно характеризовать рядом признаков. Органы власти работают на выявленные и сформулированные интересы страны, ее граждан. Власть ограничивается правом, иначе она становится опасной, право обеспечивается властью, без которой оно бессильно. Все ветви власти объединяет и уравновешивает президент, перекос в сторону одной из них не допускается, так как это расшатывает всю пирамиду власти. Точно регламентируются функции и ответственность аппарата управления. Власть открыта для людей, ее решения им понятны. Альтернативой демократии могут быть диктатура, авторитаризм или анархия.

Каждое поколение выбирает свое будущее, определяет пути развития. Цивилизованные нации это делают без потрясений и отрицания прошлого, проходя общие для всех этапы, но по-своему. Выбор делает и народ России. Это выбор в пользу демократической власти. Проголосовав на референдуме в 1993 г. за новую Конституцию, граждане тем самым приняли закон, обязательный к исполнению как органами власти, так и населением.

Государственная власть — это направляющая и организующая сила, способная принимать решения и претворять их в жизнь. Кратология — наука о власти — выделяет такие ее характеристики, как распределение функций, структуры (явные и скрытые), инструменты, носители (личностные особенности и их роль), профессионализм, ответственность.

Власть в рамках выполняемых функций порождает отношения распоряжения и подчинения, направленные прежде всего на поддержание и воспроизводство сложившегося порядка, зафиксированного в Конституции, законах и других нормативных актах, и требует обязательного исполнения без исключений.

Носителями власти являются не только избранные и назначенные на государственные должности лица, но и представители политической и экономической элиты, партии власти.

В обществе власть осуществляет политическое руководство, в то же время она несет перед ним конституционную и нравственную ответственность, которая наступает при невыполнении обязанностей, злоупотреблений правами.

Властвовать и эффективно управлять — далеко не одно и то же. Государство может иметь все необходимые атрибуты, однако создаваемые им управленческие структуры будут действовать вхолостую. Россия продвигается по пути укрепления государственности. Но многие экономические и политические задачи остаются нерешенными из-за несовершенства системы управления. Новой России нужны сильная государственная власть и эффективная система управления.

Чтобы научиться управлять, не следует искать рецепты где-то на стороне — на Западе или Востоке. Надежным учителем можно считать только историю самой России. А она свидетельствует, что начиная с Петра I величие страны достигалось под воздействием мощной централизованной государственной власти, обеспечивающей единство правового, экономического, политического пространства, жесткую исполнительную вертикаль.

Россия не может игнорировать ценности и требования современной эпохи, характеризующейся глобальной интеграцией экономических и политических отношений. Новая концепция развития* включает признание свободы доступа к ресурсам и экономической деятельности, расширение социальных прав и возможностей, политического самовыражения граждан. Ее реализация предполагает единый набор требований к институтам государства: открытая правовая, финансовая система; прозрачность механизма государственного регулирования; честное правительство, подготовленные и хорошо оплачиваемые чиновники; непримиримость лидеров с коррупцией; защита исторического, культурного наследия как главного источника самосознания и гордости народа.

* Предложена Всемирным банком и нобелевским лауреатом по экономике за 1988 г. А. Сеном.

Предполагается также наличие развитого гражданского общества, сила которого проявляется в деятельности профсоюзов, работодателей частного сектора, местного самоуправления, средств массовой информации, политических партий и других неправительственных организаций. Высоким требованиям эпохи должны соответствовать и те, кто по поручению народа управляет. Чтобы управлять, надо быть государственником, иметь твердые патриотические и нравственные убеждения. Правящая элита должна жить интересами народа, не отчуждаться от него; гражданская элита не должна зависеть от власти, чтобы в необходимых случаях иметь возможность влиять на нее.

Знание основ государственного управления является обязательным элементом фундаментального и широкопрофильного образования. Поэтому в структуре учебных дисциплин подготовки специалистов в области государственного и муниципального управления система государственного управления занимает первостепенное место. Она ориентируется на самые стабильные сферы деятельности — промышленность, сельское хозяйство, строительство, социальную жизнь, и ее востребованность не зависит от характера и состояния общественного, строя.

Главной целью учебника является обоснование необходимости ускорения социально-экономического развития России с помощью активизации организаторско-хозяйственной и других функций государственного управления, что только и может служить мобилизации всех природных, материальных и интеллектуальных ресурсов, способных осуществить модернизацию страны в более короткие сроки, чем это делали другие страны.

На всех уровнях управления, во всех звеньях хозяйствования возрастает роль специалистов, умеющих постоянно соотносить текущую работу с перспективами, принимать оптимальные решения. Изучение данной дисциплины ставит задачу формирования у будущих специалистов ценностных ориентиров, соответствующих современной цивилизации, освоения ими теории и практики государственного управления.

В учебнике освещаются как теоретические вопросы государственного управления, так и реальное развитие политических процессов, деятельность органов управления и государственных служащих, зарубежный опыт в этой сфере.

В сжатой, но достаточной для понимания сути вопросов форме систематизированы накопленные, порой разнонаправленные знания в области государственного управления в России, управления не производственными процессами, а обществом, отношениями между людьми, их самоорганизацией.

Каждый орган власти рассматривается как сложившийся институт, имеющий организационно оформленные способы ее осуществления. При этом оцениваются востребованность его обществом, политический и управленческий потенциал, эффективность выполнения функций. В случаях отрицания жизнью каких-либо институтов взамен рекомендуются новые, .по мнению автора, больше отвечающие требованиям времени.