§ 2. КОНСТИТУЦІЙНИЙ ІНСТИТУТ ФОРМИ ПРАВЛІННЯ
Інститут форми правління посідає центральне місце при вивченні конституційно-правового регулювання організації та функціонування держави. Форма правління – це не просто абстрактна категорія науки конституційного права, а той ключ, за допомогою якого тільки і можна аналізувати систему органів державної влади, встановлену конституцією відповідної держави.
За традицією, ще з античних часів, у центрі уваги знаходяться два питання: 1) які форми правління існують; 2) яка з відомих форм правління найбільше підходить для даного часу в даній країні.
Термін ―форма правління‖ (рідше – форма державного правління) міститься у багатьох конституціях держав світу. Зокрема, у ст. 1 Конституції Румунії 1991 р. йде мова про те, що Румунія є суверенною, національною, незалежною, унітарною та неподільною державою. Формою правління у Румунській державі є республіка. Ст. 1 Конституції Туркменістану 1992 р. фіксує таке положення: "Туркменістан – демократична, правова і світська держава, в якій державне правління здійснюється у формі президентської республіки". Цей термін використовується в конституціях Мексики 1917 р., Бразилії 1988 р., Ефіопії 1994 р., Молдови 1994 р., Казахстану 1995 та інших країн. Але вони майже завжди закріплюють основний принцип форми правління: монархія або республіка. При цьому у багатьох випадках ці терміни супроводжуються різними уточненнями (в конституції Греції 1975 р. говориться про "парламентську республіку", Данії 1953 р. – про "конституційну монархію", Болгарії 1991 р. – про "республіку з парламентарним правлінням", Пакистану 1973 р. – про "Ісламську республіку").
Виходячи з того, що розгорнутого визначення терміна форма правління в конституціях немає, при аналізі її змісту, звичайно, потрібно керуватися доктринальним поняттям. Найчастіше у конституційному праві під формою правління розуміють спосіб організації та функціонування вищих органів, який у принципі зумовлюється становищем глави держави та його відносинами із законодавчою владою[125].
Інакше кажучи, форма правління – це тип панування у даній державі, адже, якщо виходити з буквального, повсякденного змісту цих слів, то це відповідь на запитання: "Хто править?".
Порядок заміщення посади глави держави – у порядку успадкування або шляхом виборів визначає дві основні форми правління – монархію та республіку. Але типологія форм правління у державах сучасного світу не обмежується названими, кожна з них має свої різновиди. Останні ж визначаються співвідношенням законодавчої та виконавчої влади, розподілених між главою держави, парламентом й урядом у конкретній державі та порядком їх формування, що випливає звідси.
Монархія – це така форма правління, де глава держави– монарх (імператор, король, князь, Великий герцог, султан, емір) володіє особливим юридичним статусом: його повноваження мають первісний, непохідний від будь-якої іншої влади у державі характер, він набуває свій пост, як правило, за спадкоємством і посідає його довічно[126].
В юридичній літературі розрізняють два основних різновиди монархічної форми правління.
А. Абсолютна монархія – форма правління, при якій монарх має всю повноту державної влади (монарх – джерело будь-якої влади і тільки він визначає її межі в нормативних актах, які дарує своїм підданим). Будь-які виборні органи відсутні, проте це не виключає можливість існування різного роду дорадчих установ (наприклад, Диван (рада) в Саудівській Аравії), де представлені члени численного (до 7 тис. осіб) сімейного клану Аль Саудів. Основні риси абсолютної монархії на сьогодні зберігають такі держави, як Бахрейн, Бруней, Катар, Об’єднані Арабські Емірати, Оман, Саудівська Аравія. Привертає до себе увагу той факт, що конституції та прирівнені до них законодавчі акти цих країн не тільки декларують монархічну форму правління, але і закріплюють її за конкретною династичною родиною. Так, у Саудівській Аравії ст. 5 конституційного документа (нізам) 1992 р. декларує: "система влади у Королівстві Саудівська Аравія – монархічна. Влада належить синам короля – засновника Абдель Азіза Ібн Абдель Рахмана Аль-Фейсала Аль Сауда та синам їх синів…". Ст. 5 Конституції ("Базового статуту держави" Оману 1996 р. говорить: "Система правління – султанська ("монархічна"). І далі міститься положення, відповідно до якого влада буде успадкована по чоловічій лінії потомками Турки Ібн Саїда Ібн Султана. Аналогічні положення містяться в конституціях Бахрейна, Катара[127].
На конституційному рівні, як правило, у державах Перської затоки закріплюється правове становище монарха. Наприклад, конституції Бахрейна і Катара проголошують своїх монархів "недоторканними" персонами. Відповідно, процедура усунення їх від влади, оголошення імпічменту (ст. 41) фіксує таке положення: "Його особа (султана – А.Г.) недоторканна. Поважання його є обов’язком. Його накази повинні виконуватися". У конституційному законодавстві тут закріплюються і широкі повноваження монархів, і в першу чергу в сфері виконавчої влади. Наприклад, у Конституції Бахрейна прямо записано, що глава держави реалізує свою владу через міністрів (ст.ст. 33 і 55). У Конституції Катару також підкреслюється, що емір здійснює виконавчу владу за допомогою уряду (ст. 18). Глава держави тут має повноваження призначення та зміщення голови уряду і міністрів, вони є йому підзвітні. Додамо до сказаного, що до компетенції монарха входять прийняття законів, їх ратифікація. Повсюдно глава держави є верховним головнокомандувачем[128]. Отже, в усіх країнах із абсолютною монархічною формою правління прерогатива глави держави настільки великі, що дозволяють йому незаперечно утримувати свій правлячий статус.
До абсолютної теократичної монархії відносять також Ватикан (глава держави – Папа Римський: з 1978 р. Іоан Павло ІІ (Кароль Войтила). Папа володіє законодавчою, виконавчою і судовою владою. Створені вищі консультативні (дорадчі) органи: Вселенський собор римсько-католицької церкви, колегія кардиналів і єпископський синод. Папа обирається довічно колегією кардиналів. До його компетенції належить представництво держави в міжнародних відносинах, укладання, ратифікація і денонсація міжнародних договорів і конкордатів, прийом дипломатичних представників і призначення представників Ватикану в інших країнах.
Б. Обмежена (конституційна) монархія – форма правління, при якій монарх не володіє абсолютною владою: його влада обмежена наявністю парламентської установи.
Залежно від ступеня конституційного обмеження влади монарха розрізняють дуалістичну і парламентарну монархії.
Дуалістична монархія характеризується розподілом влади між монархом і парламентом із переважанням влади монарха. Повноваження монарха обмежуються тільки у законодавчій сфері, проте і в цій сфері жодний закон не може бути прийнятим без згоди на те монарха (він володіє правом абсолютного вето). Монарх є главою держави і володіє основними прерогативами у сфері виконавчої влади (призначає уряд, який несе відповідальність перед ним, є головнокомандувачем армії). Він також може призначати членів верхньої палати парламенту, розпускати парламент на невизначений час, і на цей період володіти усією повнотою влади. Інституту парламентської відповідальності уряду у дуалістичних монархіях немає.
Окремі із згаданих елементів знайшли своє відображення в конституціях. Так, згідно зі ст. 51 Конституції Йорданії 1952 р. уряд є відповідальним перед парламентом. Але при цьому вотум недовіри урядові, у разі його висловлювання, повинен бути схвалений королем. У Марокко уряд несе відповідальність перед парламентом і королем.
Сьогодні ця форма правління зберігається в Йорданії, Кувейті, Марокко, а також у Непалі після 1990 р., де за новою конституцією уряд є відповідальним тільки перед парламентом.
Сучасною формою конституційної монархії є суто парламентарна монархія. У державознавчій літературі її визначають як таку форму правління, при якій главі держави присвоюється титул, феодальний за своєю ознакою, його пост передається за спадкоємством, але уряд формується і діє лише при тій умові, що він користується підтримкою нижньої палати парламенту[129].
За текстом конституцій парламентарними монархіями є більшість монархічних держав: Великобританія, Бельгія, Данія, Іспанія, Нідерланди, Люксембург, Ліхтенштейн, Монако, Норвегія, Таїланд, Швеція, Японія, а також ті члени британської Співдружності, що мають главою держави британського монарха (їх понад двадцяти)2. Наприклад, ст. 2 Конституції Данії 1953 р. містить такий припис: "Формою правління держави є конституційна монархія". П. 3 ст. 1 Конституції Іспанії промовляє "Політичною формою іспанської держави є парламентарна монархія". Конституція Норвегії 1814 р. встановила для цієї країни форму правління у вигляді обмеженої та спадкової монархії (§ 1).
Водночас і за конституціями, і на практиці форми правління у вказаних державах різні. У деяких із парламентарних монархій конституції наділяють монарха "виконавчою владою" (наприклад, § 3 Конституції Норвегії встановлює, що "виконавча влада належить Королю". Ст. 33 Конституції Люксембургу містить припис: "Великий герцог один здійснює виконавчу владу") або поряд з нею правом участі у здійсненні законодавчої влади (ст. 36 Конституції Бельгії, §§ 21, 22 Конституції Данії, ст. 47 Конституції Нідерландів та ін.).