Право участі в референдумі. Законодавство зарубіжних країн, як правило, фіксує положення, згідно з якими право участі в референдумах зумовлюється активним виборчим правом по виборах до нижньої палати парламенту. Аналогічний принцип діє і при місцевих референдумах. Наприклад, згідно з ч. 1 § 5 австрійського Федерального закону про народне голосування 1958 р. (в редакції 1972 р.) ―право голосу мають усі осіби та жінки, які на день початку кампанії щодо проведення народного голосування (§ 2, ч. 1) володіють правом участі у виборах до Народної ради‖. Ст. 94 Конституції Словаччини фіксує такий припис: ―Кожний громадянин, який має право обирати членів Національної ради Словацької республіки, має право голосу у референдумі‖.
Аналогічно до правил участі у виборах вирішуються в усіх зарубіжних державах і інші питання: рівності, вільної чи обов’язкової участі у референдумі, безпосереднього голосування, при таємності, а також з тими ж гарантіями, що й на виборах.
Предмет референдуму – це питання, що належать вирішенню за допомогою народного голосування. Найчастіше конституція або спеціальний закон відповідної держави встановлюють обмеження стосовно предмета референдуму. Так, згідно з ч. 2 ст. 75 Конституції Італії, на референдум не виносяться закони про податки й бюджет, про амністію та помилування, про повноваження та ратифікацію міжнародних договорів, ще одним прикладом обмеженого підходу до предмету референдуму є положення Конституції Данії 1953 р. У ч. 6 її § 42 міститься досить широкий перелік питань, які не можуть бути предметом референдуму (фінансово-бюджетні, надання громадянства, статус монарха тощо).
Угорський Закон LXV 1990 р. про місцеве самоврядування передбачає, що місцеві референдуми в обов’язковому порядку проводяться з таких питань: а) про об’єднання та роз’єднання громад; б) про утворення нової громади; в) про створення спільного представницького органу та про його поділ; г) з питань, які визначені самоврядною постановою. Водночас не можуть бути винесені на місцевий референдум питання: а) про бюджет; б) про місцеві податки; в) кадрові.
Ініціатива та призначення референдуму. Ініціатива референдуму належить деяким вищим органам держави
(у Франції - президенту), певній кількості депутатів парламенту (в Угорщині – 50 депутатів), установленій законом кількості громадян (в Італії – 500 тис. підписів виборців) тощо. Місцеві референдуми проводяться, як правило, за ініціативою місцевих представницьких органів або групи виборців (у Білорусі – 10 % виборців даної території).
Наведемо деякі приклади конституційного й законодавчого регулювання порядку призначення референдуму. Так, п. 5 ст. 19 Конституції Угорщини має таке формулювання: ―Національною Асамблеєю може бути призначений всенародний референдум. Прийняття закону про всенародний референдум вимагає двох третин голосів представників Національної Асамблеї‖. Конституція Словаччини ще докладніше регламентує це питання. У ст. 95 вона проголошує, що референдум оголошується президентом на вимогу не менш як 350 тисяч громадян або за рішенням Національної Ради не пізніше ніж через 30 днів після подання вимоги громадян або рішення Національної Ради. А п. 1 ст. 96 додає, що пропозиції щодо прийняття рішення Національною Радою про проведення референдуму можуть подавати члени Національної Ради або Уряду.
Ініціатор вносить також пропозицію про формулювання питання, що виноситься на референдум, тобто формулу референдуму. Як правило, на референдум виносяться питання (іноді декілька), які передбачають позитивну (―так‖) або негативну (―ні‖) відповідь виборця.
Організація референдуму аналогічна організації виборів. Відмінність полягає в тому, що, по-перше, результати референдуму можуть бути визначені тільки на основі принципів мажоритаризму; по-друге, при референдумі виборчі округи не потрібні. Наприклад, ст. 11 згадуваного іспанського органічного закону прямо передбачає, що організація референдуму має бути підпорядкована загальному виборчому режиму.
Визначення результатів референдуму. Референдум визнається таким, що відбувся, якщо в ньому брали участь більшість зареєстрованих виборців, а рішення вважається прийнятим, якщо більшість з них (50 % + 1) позитивно відповіли на поставлене питання. Так, ч. 2 ст. 73 Конституції Македонії передбачає, що рішення на референдумі вважається прийнятим, якщо за нього подано більшість голосів виборців за умови, що більше половини їх загальної кількості брала участь у голосуванні. Водночас Конституція Намібії 1990 р. передбачає в п. ―в‖ ч. 3 ст. 132, що конституційна поправка може бути схвалена на референдумі, тільки у разі якщо буде підтримана 2/3 від загальної кількості поданих голосів.
Правові наслідки референдуму. В конституціях і поточному законодавстві зарубіжних країн важко знайти відповіді на це запитання. У Конституції Словаччини з цього приводу зафіксовані такі норми. відповідно до п. 2 ст. 98 пропозиції, схвалені референдумом, обнародуються Національною Радою і стають законом. А згідно п. 1. ст. 99 цієї ж конституції, результати референдуму можуть бути частково або повністю анульовані конституційним законом, прийнятим Національною Радою через три роки після того, як рішення набуло чинності. Югославський дослідник М. Йовичич, який дослідив це питання, наводить у одній із праць лише два приклади конституційного вирішення даної проблеми (Перший – Конституція німецької землі Бремен, і другий – Конституційний закон ФНРЮ про союзні органи влади 1953 р. (нині не діє – А.Г.)1.
Звичайно, референдум є загальновизнаною і перспективною формою безпосередньої демократії, яка забезпечує народу відповідної країни безпосередню участь у вирішенні найважливіших питань державного і суспільного життя. Але до підготовки та проведення референдумів потрібно ставитися з усією відповідальністю усім суб’єктам конституційноправових відносин. Інколи мають місце факти (наприклад, у 1996 р. у Польщі при проведенні референдуму з питань загальної приватизації), коли референдуми готуються недбало. Мабуть, не випадково проведені у цій же країні у 1993 р. соціологічні дослідження показали, що у поляків потреба участі
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – Т.
1-2. – М., 1995. – С. 399.
в управлінні є невисока: 86 % респондентів віддають перевагу, щоб ними лише управляли, ніж управляти самим[184].
Другим інститутом безпосередньої демократії є народна законодавча ініціатива. У даний час цей інститут передбачається на національному рівні на Філіппінах, а на регіональному – в Італії, США та у Швейцарії.
Народна законодавча ініціатива – це право певної групи виборців запропонувати проект закону, який підлягає обов’язковому розгляду парламентом. Звичайно, парламент має право прийняти будь-яку ухвалу: погодитися з ним, внести до нього поправки або відхилити його. Законодавство встановлює, що для внесення проекту закону потрібно зібрати певну кількість підписів (у Швейцарії – 50 тис. підписів, в Іспанії – 500 тис., у Бразилії – 1 % від загальної кількості виборців, у Колумбії – 5 %).
Безумовно, найчастіше використовується цей інститут у Швейцарії. Так, за період з 1891 по 1994 р. на федеральному рівні представлено 198 народних ініціатив; з них 64 були відкликані, а по 116 проведено голосування, в результаті чого 12 ініціатив були схвалені і 104 – відхилені[185].
Народна законодавча ініціатива застосовується рідко і є малоефективною. Так, в Італії з 1947 р. у такому порядку був прийнятий тільки один закон.
§ 1. ЕВОЛЮЦІЯ ІНСТИТУТУ ГЛАВИ ДЕРЖАВИ У СВІТІ
Інститут глави держави виник одночасно з історією людства, саме з появою державних форм організації суспільного життя. Завжди організована людська спільнота мала керівника (правителя) визнаного або нав’язуваного, залежно від конкретних історичних умов. Тим більше держави, які представляли собою великі колективи людей, об’єднані територією, розмежовану кордонами, мали у системі своєї політичної організації й інститут глави держави.
Цей інститут зазнав еволюції стосовно форм, структур, повноважень, церемоніалів. Також глава держави, як інститут, знав і знає як одноособову форму, так і колегіальну. Ті, що обіймали цю високу державну посаду, іменувалися й іменуються імператорами, королями, принцами, регентами, емірами, султанами, президентами тощо.
Розглядаючи інститут держави, ми повинні прийняти за відправну точку констатацію, що сьогодні конституційні системи різняться між собою (між іншими) і з точки зору наукової концепції організації влади (ця категорія є ключем пояснення державно-правового механізму). Як уже було показано у попередніх розділах книги, тоді як окремі системи базуються або побудовані на теорії єдності влади, інші системи мають своїми засадами теорію або теорії розподілу / рівноваги влад у державі. Це не залишається без важливих наслідків щодо юридичної природи глави держави, його відносин із парламентом та його повноважень. Зазначимо тільки у цьому зв’язку, що обгрунтування побудови державної влади на принципі єдності влади, означає створення органів державної влади (категорії невідомої у системі розподілу влад). Що ж до глави держави , то він входив і входить до складу цієї категорії поряд із парламентом. У державах же, де влада побудована на принципі розподілу влад, а державна система уявляється як складова трьох великих влад, ―гілок‖– законодавча, виконавча, судова– главу держави, як правило, приєднують до виконавчої влади, звідси і часте вживання словосполучення ―глава виконавчої влади‖ або ―Виконавча влада: глава держави і уряд‖[186].
Розгляд інституту глави держави передбачає і конкретне розуміння відносин народ (нація) і державна організація влади. Як уже зазначалося, народові належить політична влада, і він довіряє її здійснення – у формах і способах, визначених конституцією, - представницькому органу. Згідно з класичною теорією представництва, виразником інтересів і волі народу (нації), усієї сукупності громадян даної держави є парламент. Звідси і таке його призначення, як органу національного або народного представництва. Однак у наш час існує і більш широке трактування поняття народного представництва. Поряд із парламентом, органом представництва, звичайно, на національному рівні, є глава держави (у деяких республіках), оскільки вони обрані на основі загального виборчого права.