Приміром, у парламенті Великобританії внесення публічних і фінансових біллів здійснюється трьома способами: а) внесення білля за попереднім дозволом палати; б) внесення білля після попереднього сповіщення; в) внесення білля шляхом передавання його з Палати лордів до Палати громад. У Конгресі США ця процедура доволі проста: в Палаті представників білль опускається в спеціальну скриню, а в Сенаті акт внесення супроводжується короткою промовою автора білля. В Австрії та Норвегії внесення законопроектів до нижньої палати можливе тільки за посередництвом уряду, який має право вносити поправки до нього.
Перша стадія не тільки найважливіша, але й вирішальна у більшості випадків. Від ініціаторів того чи іншого законопроекту в значній мірі залежать сам факт започаткування закону і його зміст.
Відмінності у парламентських процедурах обговорення і прийняття законів досить істотні, особливо це стосується послідовності стадій обговорення законопроектів. У будь– якому разі загальною рисою законодавчого процесу наявність декількох стадій (―читань‖, ―обговорень‖, ―голосувань‖ – це рівнозначні терміни), які проходить кожний законопроект при його розгляді у парламенті.
Наступною після внесення законопроекту стадією в англомовних і багатьох інших країн є т. зв. перше читання, пов’язане з прийняттям законопроекту до розгляду. Зареєстрований у палаті (парламенті) законопроект шляхом голосування може бути введений до порядку денного. Черговість же нерідко залежить від міркувань голови палати, його конструктивної співпраці з лідерами партійних фракцій, урядом.
Члени парламенту після заслуховування доповіді ініціатора законопроекту визначають його необхідність з точки зору ліквідації прогалин в існуючому законодавстві, а також оцінюють концепцію проекту закону в плані майбутнього розв’язання поставленої проблеми. Якщо депутати отримують позитивні відповіді на ці питання, законопроект приймається у першому читанні і підлягає подальшій розробці.
У США, наприклад, у першому читанні вирішується питання про направлення законопроекту до комітету, у Великобританії голова палати (спікер) після оголошення найменування білля сам передає його до профільного комітету, у ФРН ж, навпаки: проводяться загальні дебати, в ході яких обговорюються основні положення законопроектів. У кінці першого читання законопроект передається в один із комітетів Бундестага.
Указаною відмінністю зумовлюються і зміст наступних стадій законодавчого процесу, але незмінним залишається правило, при якому розгляд законопроекту має два моменти: обговорення основних, принципових положень і постатейне обговорення.
Чергова стадія визначається як друге читання. Вона також має свої особливості. У разі, якщо розгляд законопроекту на пленарному засіданні палати передує його направленню до комітету, друге читання практично є першим публічним обговоренням законопроекту після його внесення до палати. Під час другого читання обговорюються основні, принципові положення законопроекту. В країнах, які сприйняли ―англійську систему трьох читань‖, друге читання закінчується або схваленням законопроекту і направленням його до комітету, або відхиленням.
Натомість, якщо ж друге читання проводиться після розгляду законопроекту в комітеті (т. зв. ―французька система комісій (комітетів)‖), то загальна дискусія і постатейне обговорення можуть відбуватися одночасно. Наприклад, Регламент Національної Асамблеї Франції передбачає, що за винятком указаних у ньому випадків, законопроект не може бути переданий у палату на обговорення у разі, якщо він не став попередньо предметом доповіді компетентної комісії (ст. 90). Першим читанням тут є обговорення законопроекту після його розгляду в комісії. Дебати розпочинаються із заслуховування думки уряду, подання доповіді комісії. У ході першого читання палата проводить дискусію із законопроекту, а також його постатейне обговорення і голосування. Потім він передається до другої палати, і тільки після повернення з неї проводиться друге читання. У США, де прийнята ця ж система, депутати наділені правом внесення поправок до законопроекту на цій стадії. У випадку їх схвалення більшістю голосів вони вносяться до тексту проекту.
Цікаво зазначити, що в деяких країнах передбачена можливість меншості висловити свою особливу думку про законопроект: у Мексиці та Шрі-Ланці вона може подати свою окрему доповідь, а в Бразилії та Індії – пропозиції до загальної доповіді.
Відмінність у методах розгляду проекту на стадії другого читання має принципово важливе значення. В разі передавання законопроекту в комітет (комісію) після його обговорення в палаті з прийнятою нею ухвалою (англійська система), таке рішення зобов’язує комітет (комісію): він (вона) практично діє за інструкцією палати. Якщо ж законопроект і законопропонування надходять до комітету (комісії) ще до його детального розгляду в палаті, то саме комітет (комісія) у багатьох випадках визначає не тільки їх зміст, але й практично вирішує їхню долю.
Робота над законопроектом у постійному комітеті (комісії) визначається як комітетська стадія. На цій стадії відбувається детальне, постатейне обговорення законопроекту. Відомий фахівець з цієї проблематики М. Амеллєр вказує на особливу важливу роль комітетів (комісій) на цій стадії. На його думку, в комітетах (комісіях) при проведенні дебатів менш за все дотримуються формальних процедур, у більш повній мірі використовують джерела інформації і проводяться більш ретельні розслідування. Це, по-перше. По-друге, свобода обговорень дає можливість будь-якому члену комітету (комісії) висловлювати свою точку зору, запропонувати відповідні поправки до законопроекту.[219] Мабуть, не випадково у ряді країн обговорення законопроектів у комітетах вважається основою усього законодавчого процесу. Найбільш типовою в цьому відношенні є роль комітетів у конгресі США. Тут комітети вивчають законопроекти і вислуховують думки урядових установ, різних організацій, свідчення експертів, вирішують питання про те, чи буде зроблена доповідь палаті з даного законопроекту. Враховуючи те, що на час кожної сесії Конгресу надходять у середньому 12 – тис біллів і резолюцій, і що 90 відсотків яких назавжди залишаються в архівах відповідних комітетів, можна стверджувати, що такі повноваження комітетів перетворюють їх у самостійні законодавчі колегії, рішення яких тільки санкціонуються палатами. Значними повноваженнями володіють постійні спеціалізовані комісії італійського парламенту, яким палати, згідно зі ст. 72 Конституції, можуть передавати навіть право остаточного затвердження законопроектів.
У державах, де загальні дебати щодо законопроекту передують розгляду в комітетах (комісія), після повернення його в палату він детально розглядається. Ця стадія має свою назву – стадія доповіді. Як правило, в Австрії, Індії, Ізраїлі, Ірландії, Канаді, Новій Зеландії та деяких інших країнах, які взяли за зразок англійську систему, голови комітетів (комісій) є одночасно і доповідачами. В Туреччині самі комісії призначають основного доповідача, який робить повідомлення з усіх питань, що вивчаються. І, навпаки, в Норвегії та ФРН призначаються декілька доповідачів з одного і того ж питання.
Наступною стадією є третє читання, в процесі якого законопроект ще раз обговорюється і приймається без принципових змін. На цій стадії можуть пропонуватись поправки, які на зачіпають суті законопроекту, а тільки редакційного характеру. В США, наприклад, на цій стадії внесення поправок до тексту взагалі не припускається, однак палата до голосування може повернути законопроект у комітет, члени якого можуть тільки запропонувати окремі поправки.
Важливість цієї стадії теоретично випливає з того, що прийняття будь-яких ухвал палатою (парламентом) відбуваються шляхом голосування, тобто виявлення думки більшості з питання, яке обговорюється; згідно з принципами демократії думка більшості має переважну силу перед думкою меншості і стає обов’язковою для всіх громадян і органів державної влади.
З точки зору юридичної техніки, процедура цього етапу дуже проста. Після обговорення статей законопроекту і поправок до них, а також їх проголосування палата переходить до голосування всього законопроекту в цілому. Останнє голосування в однопалатних парламентах і сприймається як етап прийняття закону.
Конституції, відповідні закони і регламенти палат (парламентів) різних країн у своїх приписах встановили процедурні правила щодо проведення голосування по законопроекту. Перш за все вони стосуються питання кворуму і способів голосування: в Ізраїлі, наприклад, ця більшість вираховується від кількості присутніх, тобто без кворуму; в Чехії – не менше 3/5 складу кожної палати; в Румунії – більшість із числа присутніх (при кворумі більше половини). Особливий порядок встановлюється для прийняття конституційних, органічних, фінансових, деяких законів із найбільш важливих питань. Для схвалення названих категорій законопроектів вимагається т. зв. кваліфікована більшість в 2/3, 3/4, 3/4 від складу палати (парламенту).
У двопалатних парламентах законодавчий процес завжди має ще одну додаткову стадію – досягнення згоди між двома палатами стосовно законопроекту. Оскільки законопроект стає законом тільки у разі досягнення ідентичного тексту в обох палатах, то законодавство є щоденною справою кожної з палат, тільки досягнення згоди між ними означає закінчення законодавчого процесу. Законодавство і, в першу чергу, регламенти палат передбачають відповідний правовий механізм, який сприяє такому порозумінню. Ця проблема майже не виникає у країнах, де нижня палата наділена більш широкими повноваженнями порівняно з верхньою (наприклад, в Австрії тільки Національна Рада володіє законодавчими повноваженнями). Досить спрощена процедура прийняття узгодженого рішення в парламентах, побудованих на принципі рівності палат (Ісландія, Норвегія). Нарешті, в Індії застосовується процедурна форма спільного засідання обох палат, де остаточна ухвала приймається більшістю голосів парламентаріїв, які беруть участь у голосуванні.