Як процедура підготовки до розгляду, так і сам хід обговорення законопроекту про бюджет мають свої особливості практично в кожній країні. У ФРН, наприклад, бюджетний комітет бундестагу обговорює складений урядом річний бюджет і проект відповідного закону про бюджет. Для цього на весь період легіслатури призначаються доповідачі, кожний з яких має справу з одним міністерством та його планами. У якості підкомітету створюється контрольний комітет, який працює спільно з Федеральною лічильною палатою. До бюджетного комітету передаються не тільки власне бюджетні, але й інші фінансові законопроекти[222].
У Російській Федерації складання проекту федерального бюджету розпочинається не пізніше, ніж за 10 місяців до початку чергового фінансового року і здійснюється відповідно до завдань, визначених у Бюджетному посланні Президента РФ, яке поправляється Федеральним Зборам не пізніше березня року, що передує черговому фінансовому року. Уряд зобов’язаний внести на розгляд Державної Думи проект федерального бюджету не пізніше 15 серпня поточного року. Для розгляду і прийняття федерального бюджету встановлюються чотири читання. Терміни підготовки законопроекту такі: до першого читання – протягом 30 днів з дня його внесення до Держдуми Урядом; до другого – 15 днів з дня прийняття у першому читанні; до третього – 25 днів з дня прийняття законопроекту у другому читанні; і до четвертого – 15 днів. У першому читанні Державна Думка розглядає концепцію проекту бюджету. У другому читанні Держдума розглядає і затверджує витрати федерального бюджету. На стадіях першого і другого читань можуть бути утворені узгоджувальні комісії з числа парламентаріїв та урядовців. У третьому читанні нижня палата розглядає і затверджує витрати федерального бюджету по всіх рівнях класифікації витрат. У четвертому читанні проект федерального бюджету голосується у цілому, внесення до нього поправок не допускається. Для підготовки і розгляду палати цього законопроекту утворені відповідні комітети в обох палатах[223].
Кожний член парламенту має можливість виступити з критикою у ході загального обговорення проекту, сформулювати свою позицію і висловити відповідні претензії. У деяких державах надано право вирішити питання про збільшення або скорочення витрат чи про відмову в асигнуваннях, про які просить уряд (наприклад, США). Водночас парламент у більшості випадків не вправі змінити запропоновані урядом статті асигнувань або збільшити суму державних витрат. Для цього конституції деяких країн (наприклад, ФРН) установлюють, що парламент повинен отримати згоду уряду на це (абз. 1 ст 113). Аналогічна процедура передбачена і Конституцією Вірменії (ст. 75). Нарешті, в Індії депутат може внести фінансовий законопроект тільки за наявності висновку Кабінету міністрів. Отже, конституційне законодавство намагається обмежити надмірні зазіхання депутатів, які вимагають надмірні збільшення державних витрат або їх скорочення. І це правильно, адже питання, пов’язані з бюджетом, – проблеми загальної політики у державі. Тут стикаються інтереси парламентської більшості та опозиції. Тому бюджет насамперед пов’язаний з питанням про довіру урядові.
§ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА
Поняття уряд може мати троїсте значення. У найширшому розумінні, цей термін означає сукупність політичних органів держави, включаючи парламент. У менш широкому значенні – сукупність органів, які утворюють виконавчу владу, тобто главу держави і раду міністрів. Нарешті, у вузькому розумінні, під урядом розуміється тільки та частина виконавчої влади, яка утворена з колегії міністрів (рада міністрів), за винятком глави держави1.
До цього часу, для позначення поняття уряд у вузькому розумінні цього слова іноді використовується і слово міністерство, яке використовується і в даний час для позначення певного центрального спеціалізованого органу (наприклад, міністерство внутрішніх справ), а також і рада міністрів.
Як відомо, ще Дж. Локк і Ш.Л.Монтеск’є, які обгрунтували концепцію розподілу влад, вважали, що обмежений монарх, будучи главою держави, одночасно буде здійснювати виконавчу владу через підлеглих йому міністрів. Саме згідно з цими уявленнями створювались багато ранніх конституцій у монархічних державах. Так, Конституція Норвегії 1814 року, яка чинна до цього часу, містить положення: "Виконавча влада належить Королю". Конституція Данії 1953 року також зберегла подібне формулювання. У п. З частини І зафіксовано, що "Виконавча влада здійснюється Королем", а в п. 12 частини Ш сказано: "Король володіє в межах, установлених нинішньою Конституцією, верховною владою з усіх питань Королівства і здійснює таку верховну владу через міністрів".
1 Див.: Duvеrger M. Institutions politiques et droit constitutionnel. – Paris,
1975. Vol. 1. – P. 134-135; Drăganu G. Drept constituţional şi instituţii politice.
Tratаt elementar. V. II. – Bucureşti, 2000. – P. 308.
У ряді держав проводиться відмінність між урядом, який засідає під головуванням глави держави, і урядом, який засідає під головуванням прем’єр-міністра. (У Франції, наприклад, Конституція 1958 р. у ст. 9 визначає: "Президент Республіки головує у Раді міністрів". Водночас абзац 1 ст. 21 говорить: "Прем’єр-міністр керує діяльністю Уряду", а в абз. 4 тієї ж статті встановлено: "У виняткових випадках він може за спеціальним дорученням заміщати Президента у якості головуючого на засіданні Ради міністрів із певним порядком денним"). Аналогічно у Скандинавських державах (Данія, Ісландія, Норвегія) розрізняють Державну раду, в якій головує глава держави, і Раду міністрів, яка засідає під головуванням прем’єр-міністра.
Найбільш формалізована відмінність між вузьким і широким складом уряду проведена у Великобританії та деяких інших державах – членах Британської Співдружності (наприклад, Індія). Так, британський уряд нараховує звичайно близько 100 членів, які, однак, ніколи не збираються у повному складі. Як єдиний цілісний британський уряд постає тільки у випадку колективної відставки. Усі найважливіші питання тут обговорюються й ухвалюються кабінетом, який об’єднує прем’єр-міністра і найбільш впливових міністрів (зазвичай 20 або більше осіб). Іноді у межах кабінету виділяється ще вужчий "внутрішній" кабінет (три-шість осіб), до складу якого прем’єр-міністр і деякі найважливіші міністри, які користуються його необхідною довірою[224].
У США використовуються терміни "виконавча влада" (розд. 1 ст. ІІ фіксує положення: "Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки") і "Уряд Сполучених Штатів" (ХІІ і ХХІІІ поправки до Конституції США). В Італії та Португалії на конституційному рівні уряд визнається вищим органом державної адміністрації.
Незважаючи на використання у конституційному праві різних держав світу неоднакових понять, термін уряд є нібито узагальнюючим. Проте, як зазначає професор Сорбонського університету Ф.Ардан, до цього часу в юридичній науці не дано точної відповіді на елементарне запитання: що таке уряд?[225][226].
У даному контексті важливе звернення до аналізу існуючих у науці поглядів, а також конституційних формулювань, що дозволить запропонувати більш-менш сприйнятне визначення даного терміну.
В енциклопедичних виданнях і конституційно-правовій літературі різних країн під терміном "уряд" розуміють, зокрема: "центральний орган держави"2; "вищий колегіальний виконавчий орган держави"3; як "орган, який володіє виконавчою владою у державі"[227]. Проф. В.М.Шаповал таким чином визначає цей термін: "Уряд … один з вищих органів держави, компетенція якого лише умовно може бути зведена до виконання законів, здійснення завдань у сфері управління"5.
Вразливість деяких із цих дефініцій очевидна. Уряд не можна визначити як центральний орган держави, оскільки у країнах із парламентарною формою правління таким є парламент. Не є уряд і вищим колегіальним виконавчим органом держави, особливо у президентських республіках і в абсолютних монархіях, де глава держави нерідко приймає рішення одноособово. Не можна кваліфікувати уряд як орган, який володіє виконавчою владою у державі, в силу того, що у багатьох державах виконавча влада поділяється між главою держави і урядом.
Звернемось тепер до конституційних визначень терміну "уряд". Конституція Португалії у ст. 185 дає чи не найбільш чітке визначення цього поняття: "Уряд – це орган, який керує політикою країни, і вищий орган державної адміністрації". Ст. 108 Конституції Словаччини фіксує таке положення: "Уряд Словацької Республіки є вищим органом виконавчої влади". Загальноприйняте позначення уряду в конституційному праві більшості держав зводиться до того, що він є органом виконавчої влади.
Цікаво, що ще В.Даль тлумачив поняття "уряд" ("правительство") як "правління або управління, начальствування", знаходячи коріння цього слова в іншому – "правильний", "згідно з правилами"[228].
Підсумовуючи аналіз визначень терміну уряд у науковій літературі та законодавстві ( насамперед, у конституціях) можна запропонувати таку дефініцію: уряд – це орган, який володіє виконавчою владою у державі і здійснює загальне управління державними справами згідно із законодавством (згідно із правилами).Така дефініція, на наш погляд, підкреслює одну дуже важливу рису – уряд має діяти не на власний розсуд, а в існуючому в даній державі правовому полі.
Вивчення в конституційному праві організації політичної влади у державі не може бути детальним стосовно виконавчої влади, оскільки остання є об’єктом аналізу адміністративної науки. Для конституційного права найважливіше значення має встановлення структури органів виконавчої влади у державі та конституційних відносин з іншими гілками влади.