Конституційній теорії і практиці зарубіжних країн відомі два різновиди політичної відповідальності уряду – колективна та індивідуальна. Наприклад, в Іспанії, Казахстані, Росії, Чехії та Японії та в деяких інших країнах припускається тільки колективна відповідальність. У ст. 108 Конституції Іспанії, зокрема, зафіксовано таке положення: "За свою політичну діяльність Уряд несе солідарну відповідальність перед Конгресом депутатів". За конституційним же правом ФРН ця відповідальність має індивідуальний характер, що знайшло свій відбиток у ст. 65 Основного закону: "Федеральний канцлер визначає основні напрями політики і несе за них відповідальність. У межах цих основних напрямів кожний федеральний міністр самостійно і під свою відповідальність веде справи своєї галузі".
Розглянемо докладніше конституційну практику ФРН. Тут на конституційному рівні (ст. 65 Основного закону) визначають також найважливіші сфери діяльності Федерального канцлера і міністрів, на які розповсюджується їх парламентська відповідальність – це основні напрями політики (для канцлера) і відання справ своїх галузей (для міністрів). Відповідальність уряду в цілому розповсюджується на всі його рішення, що приймаються ним як колегіальним органом. Щодо обов’язку звіту, то він реалізується за допомогою інформації про стан справ у підзвітній сфері. Для цього використовується право виклику до комітетів Бундестагу, право депутатів на запит і право нижньої палати проводити розслідування (ст. 43, абз. 1). Можливі також публічні дебати у Бундестазі. На практиці конституційно-правовим виходом із кризових ситуацій служать передусім пропозиції з приводу несхвалення або осуду діяльності канцлера або окремих міністрів.
Особливостями відрізняється практика Великобританії а також інших англомовних країн, які сприйняли засади британської конституційної системи. У Великобританії уряд несе індивідуальну та колективну відповідальність перед парламентом. Найбільш серйозна її форма – це відмова урядові в довірі (у ХХ ст. застосовувалося двічі – в 1924 і 1979 рр.), а також резолюція осуду (у цьому столітті не застосовувалась). Питання же довіру в умовах режиму матеріалізму ставиться самим урядом, як правило, у зручний для нього час з метою здійснення тиску на парламент і заставити його прийняти урядовий білль. Якщо ж у довірі буде відмовлено, уряд буде змушений піти у відставку або запропонувати монарху розпустити Палату громад.
Звичайно, колективна відповідальність міністрів може поєднуватися з індивідуальною відповідальністю останніх за доручену їм сферу діяльності. Ця практика характерна для таких держав, як Гватемала, Греція, Коста-Рика, Колумбія, Уругвай, Словаччина.
Можливе також притягнення міністрів до судової відповідальності за ініціативою парламенту (Румунія, Фінляндія, Франція), Розгляд справ може бути віднесений до юрисдикції верхньої палати (США), конституційного суду (Італія, ФРН) або спеціального судового органу (Висока палата правосуддя – у Франції, Марокко, Габоні; Державний суд – у Фінляндії).
§ 5. КОМПЕТЕНЦІЯ УРЯДІВ ТА
ЇЇ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Більшість конституцій зарубіжних країн, як правило, не містять розгорнутих положень, які би детально регламентували компетенцію урядів.
У т.зв. "старих конституціях" регламентацію компетенції уряду зведено до формули "виконавча влада належить королю". У післявоєнних конституціях, як правило містяться загальні формулювання. Так, ст. 20 Конституції Франції зазначає, що "уряд визначає і здійснює політику нації" і що "в його розпорядженні знаходяться адміністративні органи та збройні сили". Досить докладний перелік повноважень уряду містить Конституція Японії (ст. 73), в якій говориться, що кабінет сумлінно запроваджує в життя закони, веде державні справи, керує зовнішньою політикою, складає бюджет і подає його на розгляд парламенту тощо. Відносно детально про компетенцію урядів ідеться в конституціях держав Центральної та Східної Європи, а також у конституціях деяких з тих держав, що утворилися на терені колишнього СРСР. Наприклад, ст. 35 Конституції Угорщини так визначає компетенцію Уряду: а) захищає конституційний порядок, захищає і гарантує права громадян; б) забезпечує виконання законів;
в) спрямовує і координує діяльність міністерств та інших установ, які йому безпосередньо підпорядковуються; г) у співробітництві з міністром внутрішніх справ забезпечує нагляд за законністю дій місцевих органів управління через уповноважених республіки; д) забезпечує підготовку планів соціально-економічного розвитку та їх виконання ; е) визначає завдання держави з питань розвитку науки і культури та забезпечує умови, необхідні для їх виконання; визначає систему соціального забезпечення та охорони здоров'я і забезпечує необхідні для цього матеріальні ресурси; є) контролює діяльність Збройних сил, поліції та інших силових органів; ж) вживає заходів для відвернення катастроф, що загрожують безпеці життя та власності громадян, для ліквідації їх наслідків та підтримання громадського порядку і безпеки; з) бере участь у формуванні зовнішньої політики; укладає міжнародні договори від імені уряду; і) виконує всі обов'язки, встановлені для нього законом; ї) у межах своїх повноважень видає закони і приймає рішення.
Із цього переліку можна вивести і предмети відання, і повноваження Уряду Угорської Республіки.
Певне уявлення про способи конституційно-правового регулювання компетенції уряду у змішаних республіках можна отримати на прикладі Конституції Намібії 1990. У ст. 40 визначаються такі функції та повноваження:
а) керівництво, координація і нагляд за міністерствами і уря-
довими відомствами, включаючи напівдержавні підприємства; консультування президента і Національних Зборів щодо бажаності і доцільності попереднього підзаконного регулювання становища таких підприємств з точки зору публічного інтересу; б) законодавчу ініціативу; в) надання Національним Зборам проектів державного бюджету і плану економічного розвитку, а також звітів про їх виконання; в) виконання законів; г) участь у засіданнях і дебатах Національних Зборів; д) створення згідно із законом господарських організацій, установ і напівдержавних підприємств від імені держави; е) роз'яснення членам намібійської зовнішньої та внутрішньоторговельної політики і відносин з іншими державами, звіти про це Національним зборам; ж) допомога Президенту в укладенні міжнародних договорів; консультування його з питань національної оборони і підтримання правопорядку, звіти про це Національним Зборам; з) видання вказівок, інструкцій та директив для виконання законів; і) збереження пильності з тим, щоби прояви апартеїду, трайболізму та колоніалізму в будь-якій формі не мали місця у Вільній та незалежній Намібії, яка історично була жертвою таких проявів.
З наведених прикладів можна зробити висновок, що уряди, як правило, наділені широкою предметною та функціональною компетенцією.
З позицій сучасної державно-правової доктрини, уряд у будь-якій державі покликаний забезпечити захист існуючого конституційного порядку, гарантувати права і свободи людини, захист зовнішніх інтересів держави, на нього покладено здійснення економічних, соціальних та інших функцій у сфері державного управління. Для здійснення таких завдань уряд наділяється необхідними владними правами і прерогативами, володіє матеріальними і фінансовими ресурсами, в його розпорядженні знаходяться розгалужені адміністративний та військово-поліцейський апарати.
Повноваження у сфері політичного керівництва. Конституції переважної більшості країн закріплюють за урядами провідну роль у розробці, формуванні та реалізації внутрішньої та зовнішньої політики. Згідно з Основним законом ФРН (ст. 65) та Конституцією Італії (ст. 95) вироблення основних напрямів і загальне керівництво політикою віднесене до відання голови уряду. Подібне формулювання містяться у Конституціях Франції (ст. 20), Іспанії (ст. 97) та інших країн. Зазначимо в цьому зв'язку, що навіть у тих країнах, де діяльність уряду в недалекому минулому трактувалась як здійснення виконавчої функції (наприклад, Великобританія), сучасна конституційно-правова доктрина помітно змінила свої підходи. Англійські державознавці тепер стверджують, що виконавча функція полягає насамперед у пропагуванні загальної політики, її формулюванні та керівництві, її проведенні в життя.
Уряди, як правило, пропонують досить привабливі програми під гаслами "боротьба із безробіттям", "відродження країни" тощо. Однак у більшості випадків такі програми залишаються на рівні політичної риторики. Вони породжують тільки деякі політичні, але не правові наслідки та не створюють прав і обов'язків у юридичному розумінні слова.
Повноваження у галузі управління є винятково широкі й багатоманітні та охоплюють усі основні сфери суспільного життя. Оскільки уряд є вищим адміністративним органом країни, то він здійснює функцію загального управління, тобто діяльність, спрямовану на реалізацію політичних цілей, які висуваються ним. Передусім уряд узгоджує, координує і спрямовує діяльність усіх центральних міністерств і відомств. Ця функція здійснюється як за допомогою періодичних засідань кабінету, так і за допомогою комітетської системи. Не менш важливий засіб – використання адміністративного апарату. Уряд у будь-якій країні комплектує і безпосередньо спрямовує діяльність адміністративного апарату. Саме чиновники є головною ланкою, яка забезпечує послідовність і постійність у діяльності державного механізму. Через них уряд реалізує свої повноваження в конкретних сферах управління. Так, у Франції в держапараті зайнято біля 2 млн. людей (або 1 чиновник на 29 жителів країни), у Великобританії – біля 1 млн. плюс до цього понад 2 млн. людей в органах місцевого управління (співвідношення 1 до 20), в США у федеральних структурах зайнято близько 3 млн. людей і ще 13 в органах влади штатів і місцевого управління (1 до 18). Отже, ця професійна бюрократія займається конкретною управлінською діяльністю. Адже відповідно до законодавства та прийнятої доктрини державні службовці повинні коректно виконувати приписи та накази уряду і надавати необхідні поради міністрам і начальникам з питань управління. Прийнято вважати, що вони несуть відповідальність за практичне здійснення урядової політики. Уряд володіє правом контролю та розслідування їхньої діяльності.