Державницька теорія самоврядування отримала свій розвиток у працях російських учених А.Д.Градовського, М.І.Лазаревського, Б.М.Чичеріна та інших.
Прихильниками цієї теорії були і радянські вчені. Вони пов'язували самоврядування з діяльністю Рад. "Будучи органами державної влади на місцях, – зазначали правознавці, – Ради є також і місцевими органами влади, тобто самоврядуванням по-справжньому". Місцеві ради розглядалися як органи, які мають "подвійну" природу – органи державної влади на місцях, які входять в єдину систему Рад, і органи громадського самоврядування населення.
У цілому можна підкреслити, що основні теоретичні положення про природу і сутність місцевого управління та самоврядування, висунуті та обгрунтовані у працях Токвіля, Штейна, Гнейста та інших учених ХІХ ст., лежать в основі сучасних поглядів на органи місцевого управління та самоврядування, їх місце в системі демократичного управління суспільством.
На зламі ХХ і ХХІ століть існують різні теорії, що відображають підпорядкування муніципалітетів державній адміністрації. Широкого розповсюдження набула концепція дуалізму місцевого управління. Згідно з цією теорією, муніципалітет, здійснюючи відповідні управлінські функції, виходить за межі місцевих інтересів і, отже, повинен діяти як інструмент державної адміністрації. Водночас муніципалітети зберігають самостійність у чисто місцевих справах. Так, датські вчені стверджують, що муніципалітети не є нерегульованою "державою у державі", але виступають у якості місцевих політичних одиниць із відносно більшою незалежністю, яка вписується у загальну систему держави[245].
Деякі концепції муніципального управління пов’язані з теорією "держави загального благоденства". В основу однієї з них – теорії соціального обслуговування покладена теза про здійснення муніципалітетами одного з основних завдань: надання послуг своїм мешканцем, організація обслуговування населення[246]. У багатьох державах сприйняли концепцію позаполітичного місцевого управління, яка проголошує, що муніципалітети повинні стояти осторонь від політики, бути службовим апаратом, який спеціалізується на поданні суспільству певних послуг[247].
Більш виваженою у даному випадку виглядає позиція фінських учених, які, підкреслюючи зв’язок місцевого самоврядування з державною організацією, водночас фіксують реальне становище: "Між тим, у правовій теорії немає спільної думки щодо того, як розуміти становище муніципального самоврядування у державі. Одні стверджують, що право комун на самоврядування видано державою у законодавстві, і комуни, отже, не володіють суверенним правом на управління своєю територією як держава. Інші дотримуються тієї позиції, при якій комуна і держава рівноправні та їх існування не залежить одна від одної. Фактом залишається, що традиції місцевого самоврядування старіші від традицій держави. Отже, недоцільно підкреслювати становище держави як органа, який дав право на самоврядування, і зображати її як первісний суб’єкт суспільного правління[248][249].
На нашу думку, більш правильними здається підхід, при якому не протиставляється місцеве самоврядування місцевому управлінню, а розглядає їх у співвідношенні частини до цілого. Так, дослідник Х.Ф.Алдерфера закликає не протиставляти такі питання, як "місцеве самоврядування" та "місцеве державне управління", "місцеве представницьке управління" і "місцеве непредставницьке управління", оскільки всі вони входять до більш широкого поняття – "місцеве управління". Останнє, на думку вченого, досить всеосяжне і "охоплює всі одиниці управління нижче загальнонаціонального рівня в унітарних державах і нижче рівня суб’єкта федерації у федеративних державах[250].
Місцеве управління, як у цьому переконує світовий досвід, є досить складним і гнучким механізмом, який може включати як державну адміністрацію на місцях, так і місцеві представницькі та їх виконавчі органи, що відображає суміщення в інституті місцевого (муніципального) управління самоврядних і державницьких засад. У противному прийшлося би визнати, що у Великобританії та інших державах англосаксонського права, де відсутні представники з центру, немає місцевого управління,, хоча саме останній термін і використовується тут як у законодавстві, так і в працях дослідників.
Місцеве управління і самоврядування завжди вважалися підвалиною демократичного устрою суспільства, і від того, наскільки розвинута, активна і досконала муніципальна система, багато в чому залежить міцність демократичних інститутів і загальна політична стабільність у тій чи іншій державі. В ретроспективному плані муніципальна система отримала новий імпульс для свого розвитку з появою перших писаних конституцій. Уже тоді робилися спроби відвести їй адекватне місце у державному механізмі.
У даний час, як і в минулому, юридичною базою формування та діяльності місцевих органів влади у будь-якій державі служать конституція та інші правові акти, але при цьому положення конституції користуються безумовним пріоритетом перед будь-якими іншими законами. Порівняльний аналіз текстів основних законів свідчить, що в конституціях переважної більшості держав світу закріплені такі положення, що стосуються функціонування місцевого управління та самоврядування: роль і місце органів місцевої влади в політичній системі суспільства; головні принципи організації місцевого управління та самоврядування; основи адміністративнотериторіального поділу; організаційні форми здійснення місцевого самоврядування та управління, основи їх компетенції, внутрішньої структури і взаємовідносин; адміністративний нагляд; гарантії місцевого самоврядування (конституційні, судові, законодавчі, матеріально-фінансові тощо).
Насамперед, конституції переважної більшості сучасних держав розглядають інститут місцевого самоврядування як невід’ємний елемент політичної системи, важливий принцип її функціонування, суттєву ланку у механізмі народовладдя. Наприклад, у п. 1 ст. 2 Конституції Болгарії сказано, що Республіка Болгарія – єдина держава з місцевим самоврядуванням". А п. 2 ст. 1 встановлює, що вся державна влада походить від народу і здійснюється ним безпосередньо і через органи, передбачені Конституцією. Згідно же з п. 1 ст. 136 таким органом є, зокрема, община, в якій здійснюється місцеве самоврядування. Громадяни беруть участь в управлінні общиною як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом референдуму та загальних зборів населення. Аналогічні положення містить і Конституція РФ, де в ч. 2 ст. 3 сказано, що народ здійснює владу безпосередньо, а також через органи державної влади і місцевого самоврядування.
Звичайно, організація та діяльність місцевого управління та його органів, як державних, так і самоврядних, базується на ряді принципів, найважливіші з яких закріплені в конституціях. До їх числа відносяться передусім принципи суспільного і державного ладу, які зафіксовані у початкових розділах основних законів: це – демократизм і народовладдя: визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина; суверенітет і цілісність території держави; національна рівноправність і право на національну самобутність; розподілу влад, законність.
Обсяг конституційного регулювання питань місцевого управління та самоврядування у різних державах неоднаковий. Зокрема, в країнах із федеративним устроєм національні конституції можуть регламентувати місцеве управління досить докладно (Австрія, Бразилія, Мексика), а можуть тільки згадувати про нього (ФРН) або взагалі не торкнутися цього питання, залишивши регулювання місцевого управління суто на розсуд суб’єктів федерації (Австралія, Канада, США, Швейцарія).
Так, в Основному законі ФРН тільки констатується, що "у землях, округах і громадах народ повинен мати представництво, утворене загальними, прямими вільними, рівними і таємними виборами" (п. 1 ст. 28). У Конституції Індії 1950 р. практично до 1992 р. тільки зазначалося, що держава вживає заходи щодо організації сільських пачаятів (представницьких органів, утворених на рівні села. – А.Г.) і наділення їх такими повноваженнями та владою, які можуть стати необхідними для того, щоб вони функціонували в якості самоврядної одиниці" (ст. 40). Але у 1992 р. були прийняті 73-я і 74-а поправки до Конституції, які надали повноцінний конституційний статус відповідно панчаятам і муніципалітетам. Дані поправки закріпили, зокрема, основні принципи організації та діяльності місцевих представницьких органів у Індії, головними з яких є регулярне проведення виборів до цих органів за територіальними округами (кожні п’ять років). На випадок же дострокового розпуску місцевого представницького органу нові вибори повинні відбутися протягом шести місяців із моменту розпуску.
У США повна залежність і похідність місцевих органів від штатів була сформульована ще у 1868 р. верховним суддею штату Айова Дж.Діллоном: "Муніципальні корпорації зобов’язані своїм утворенням і здобувають усі свої права і повноваження від легіслатур штатів"[251], т.зв. "правило Діллона". Положення, які регулюють місцеве управління, містяться в конституціях усіх штатів. Але ступінь врегульованості різних аспектів місцевого управління в окремих штатах неоднакова. Наприклад, конституції Алабами, Делавєру та Міссісіпі містять невелику кількість норм, які стосуються місцевих органів. І, навпаки, у конституціях Аляски, Іллінойса та інших штатів закріплені не тільки основні принципи діяльності місцевих органів, але й норми, які регламентують внутрішню організацію муніципалітетів[252].