У Російській Федерації у Конституції 1993 р. дається характеристика загальної конституційної моделі російського місцевого управління, встановлюються можливі форми його здійснення, фіксуються гарантії місцевого самоврядування (розділ VІІІ, ст. 130-133).
Обсяг конституційного регулювання місцевого управління в унітарних державах також неоднаковий. Так, в Основних законах Данії та Норвегії про місцеве управління взагалі нічого не сказано. Лаконічні в цьому питанні конституції Грузії та Франції. Водночас у новітніх конституціях інших країн місцевому управлінню присвячені цілі розділи (у хорватській – розділ "Устрій місцевого (локального) самоврядування", у болгарській – "місцеве самоврядування і місцева адміністрація", чеській – "Територіальне самоврядування ", Основний закон Монголії 1992 р. – Адміністративнотериторіальні одиниці Монголії, їх управління".
Конституції багатьох держав фіксують і ряд специфічних принципів, які торкаються функціонування місцевих органів влади. Так, конституції Італії 1947 р. (ст. 115, 116, 118, 199), Греції 1975 р. (п. 2 ст. 102), Іспанії 1978 р. (ст. 137), Португалії 1976 р. (ст. 227), Румунії 1991 р. (ст. 119) та інших держав проголошують принцип автономії як неодмінний атрибут для управління на місцях. При цьому португальський Основний закон під автономією розуміє демократичну участь громадян в управлінні соціально-економічним розвитком, стимулювання і захист місцевих інтересів, а також зміцнення національної єдності та солідарності між усіма португальцями. Іспанська конституція (ст. 2, 138) говорить також про принцип солідарності між автономними утвореннями як спосіб встановлення справедливої й адекватної рівноваги між різними частинами іспанської території. Ст. 59 Основного закону Монголії закріплює принцип, згідно з яким управління на місцях будується на основі поєднання самоврядування з державним управлінням.
Звичайно, конституційні положення про місцеве управління конкретизуються і деталізуються у поточному законодавстві. В першу чергу – це спеціальні закони про місцеве управління (Закон про місцеве управління 1968 р. – у Данії; Закон про місцеве самоврядування та управління 1992 року – в Хорватії). Окремими законами може регламентуватися діяльність представників державної адміністрації на місцях (наприклад. Закон про префектів 1992 р. – в Албанії).
Місцеве управління і самоврядування регламентується також законами про статус членів місцевих представницьких органів (Закон про статус членів місцевої Ради 1990 року – у Литві); загальними законами про статус депутатів усіх рівнів (Закон про статус народного депутата – в Латвії), а також різними актами, присвяченими іншим конституційно-правовим інститутам, зокрема інституту виборів (Закон про обрання членів Національної асамблеї, членів муніципальних рад і мерій 1991 року – у Болгарії).
Чималу роль у регулюванні місцевого управління в усіх державах відіграють закони, присвячені, зокрема, оподаткуванню, державному і місцевим бюджетам (норми таких законів відносяться переважно до фінансового права). Прикладом таких законів можуть служити Закон про місцеві фінанси 1979 р. – у Португалії; Закон про бюджети органів місцевого самоврядування 1993 р. – в Естонії; Закон про місцеві мита і податки 1994 р. – у Румунії тощо.
У ряді держав (наприклад, у Данії) своєрідним неформалізованим способом регулювання місцевого управління є укладання угод між центральним урядом і впливовими асоціаціями місцевого управління. Як зазначає датський юрист К.Кетшєр, багато питань місцевого оподаткування, фінансів, позик тощо, регулюються не стільки за допомогою законодавчих актів, скільки шляхом внесення відповідних положень до потрібних угод[253].
§ 2. СИСТЕМА ОРГАНІВ УПРАВЛІННЯ НА МІСЦЯХ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ ТА ЇХ ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
Правову основу місцевого управління та самоврядування у будь-якій державі, як уже зазначалося, складають конституційні положення, а також норми поточного законодавства. Насамперед, практично в усіх національних конституціях зафіксований принцип, згідно з яким система органів місцевого управління та самоврядування будується відповідно до системи адміністративно-територіального поділу. Зокрема, такий підхід характерний для основних законів Іспанії (ст. 137), Італії (ст. 114, 115, 116), Португалії (ст. 237, 238), постсоціалістичних країн, де на конституційному рівні закріплена структура місцевих органів влади.
Важливий конституційний принцип організації місцевої влади, який декларується у більшості основних законів зарубіжних країн, – це наявність у самоврядних територіальних колективах представницьких органів, які обираються на основі загальних і рівних виборів при таємному голосуванні. Саме такий спосіб формування місцевих органів самоврядування зафіксований практично в усіх конституціях зарубіжних країн (наприклад, ст. 115, 116 бельгійського, ст. 107 люксембурзького, ст. 129 нідерландського, ст. 102 чеського, ст. 69 словацького основних законів).
У державно-правовій практиці розрізняють різні типи (моделі) або системи місцевого управління, що зумовлює особливості правового регулювання цього інституту в різних країнах світу.
На батьківщині класичних муніципальних форм – у Великобританії – склалася система, що отримала назву англійської. Подібна система місцевого управління діє в Австралії, Канаді, Новій Зеландії, США та інших країнах. Характерною рисою цієї системи є відсутність на місцях повноважних представників уряду, які опікують місцеві виборні органи. Звичайно, це не означає, що уряд не здійснює ніякого впливу на діяльність органів місцевого самоврядування. У Великобританії, наприклад, міністерство у справах навколишнього середовища здійснює контроль із загальних питань, які знаходяться у віданні місцевих громад. Інші міністерства здійснюють контроль у інших сферах – у галузі освіти (міністерства освіти), у галузі соціальних послуг (міністерства самоврядування діють у межах своїх повноважень, то контроль уряду обмежується узгодженням питань із відповідними міністерствами. Уряд здійснює вплив на здійснення програм місцевих громад, використовуючи фінансові важелі: субвенції, дотації. Іншою характерною рисою системи є принцип, який утвердився у Великобританії у ХІХ ст., згідно за яким муніципальні органи роблять лише те, що їм прямо дозволив закон. Муніципалітети розглядаються як автономні утворення, що здійснюють владу, покладену на них парламентом. Це і зумовило ту обставину, що саме парламент, створюючи приватні та місцеві статути, в яких визначав повноваження муніципальних органів та їх взаємовідносини з центральними органами, і створив правову базу муніципального управління. З 1689 по 1832 р. парламентом було прийнято понад 200 таких актів, які створили основу для прийняття у 1834 р. Закону про опіку злиденних, що вважається актом, який заклав підвалини сучасної системи місцевого управління. В 1835 р. актом про муніципальні корпорації встановлений статус 178 міст Англії та Уельсу. Даний акт передбачав обрання муніципальних радників, гласність засідань і т.ін. Цими і наступними актами парламентом протягом сторіччя була створена сучасна система британських муніципальних органів[254].
Зауважимо, що за останні роки у Великобританії здійснюються заходи щодо переходу до однорівневої системи місцевого самоврядування. Так, згідно з Законом про місцеве самоврядування 1992 р. урядом була створена комісія з місцевих громад з метою вивчення – по кожному регіону – організації місцевої влади, а також доцільності запровадження замість дворівневої системи однорівневих структур[255].
Певною специфікою відрізняється правове регулювання місцевого управління в ряді держав, які сприйняли цю систему. У США, наприклад, найважливішим правовим актом, який визначає правовий статус місцевих органів, є муніципальні хартії; вони існують у 39 штатах. Хартії місцевого самоврядування дають можливість муніципалітетам самим обирати структуру свого управління, забезпечуючи цим плюралізм форм місцевої демократії.
У ряді зарубіжних держав Європи, Африки, Латинської Америки та Близького Сходу діє система місцевого управління та самоврядування, яка у своїй основі має французьку модель місцевого управління. Для цієї моделі характерна наявність на місцевому рівні спеціального уповноваженого уряду, який здійснює контроль за органами місцевого самовряднування. Крім того, підкреслимо, що в основі правового реглювання компетенції органів місцевого управління покладено принцип: цим органом дозволені усі дії, що прямо не заборонені законом і не відносяться до компетенції інших органів[256].
У рамках цієї моделі і в деяких галузях може зберігатися певна ієрархічна підпорядкованість різних рівнів управління. В Італії, наприклад,ст. 130 Конституції надає право областям здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень. Крім того, згідно з Законом № 142 про устрій місцевих автономій області визначають завдання й основні напрями планування та розвитку територій, які входять до них, розподіляють між ними кошти, які надходять від центральних влад, тощо. У Франції ж відповідно до законів від 7 січня і 22 липня 1983 р. жоден територіальний колектив не може здійснювати опіку над іншим, крім 3-х окремо визначених питань: регіон – над департаментом і комуною з питань освіти і культури; департамент – над комуною із соціальних питань, охорони здоров'я, шкільного транспорту тощо.