Законодавство багатьох держав не встановлює принцип збереження зарплатні за членами муніципальних органів на час виконання ними своїх функцій. Особи, обрані до складу представницького органу місцевої влади, працюють на безоплатній основі (ФПН), або отримують винагороду від муніципальних рад (Великобританія, США, Японія) за відвідування пленарних засідань. У Франції муніципальна рада може (але не зобов’язана) встановити своїм членам певну плату.
У переважній більшості зарубіжних країн муніципальні ради юридично очолюють муніципальний апарат управління. До їх відання відносяться прийняття місцевого бюджету, видання нормативних актів з питань, віднесених до їх компетенції, встановлення місцевих податків, розв’язання питань, пов’язаних із муніципальною власністю тощо.
Основною організаційно-правовою формою роботи місцевих представницьких органів є сесії. У Франції та Японії, наприклад, муніципалітети збираються на чергові засідання 4 рази на рік, в Італії – не менше 2 разів на рік. У Великобританії муніципальні ради графств збираються на чергові засідання щоквартально, а інші ради – щомісячно. У США засідання рад скликаються щотижнево, один раз у два тижні або щомісяця[263]. Засідання рад мають відкритий характер, але муніципалітет може прийняти рішення про проведення закритого засідання.
Як правило, муніципальні ради утворюють різні комісії або комітети – постійні і тимчасові. Вони можуть бути також галузевими, функціональними і територіальними. Так, у Великобританії 2/3 рад графств мають до дев’яти комітетів, а 1/3 – понад дев’яти, які практично керують багатьма напрямками муніципальної діяльності2.
Важливу роль у муніципальному управлінні належить виконавчим органам, які несуть відповідальність за повсякденне управління місцевими справами, реалізацію рішень представницьких органів. Нерідко при аналізі структури місцевого самоврядування використовується і більш широке поняття – виконавчий апарат, який включає в себе власне виконавчий орган загальної компетенції (бургомістри, мери, колегіальні виконавчі органи тощо), так і підпорядковані йому органи спеціальної компетенції (департаменти, бюро і т.ін.).
При цьому небхідно звернути увагу на таку особливість. Виконавчий орган у ФРН, Японії, багатьох країнах із континентальною моделлю місцевого управління може виконувати певні функції державної адміністрації. У даному випадку виконавчий орган посідає нібито подвійне становище. З одного боку, він розглядається як складова частина місцевого самоврядування, а з іншого – як низова ланка виконавчої вертикалі, відповідальна за виконання доручення йому справ (виконання законів на певній території, забезпечення громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадського порядку і безпеки, реєстрація актів громадянського стану видавання різних разових дозволів тощо). У такій подвійній якості виступають, наприклад, мери у Франції, Італії, Японії та інших країнах[264].
Державно-правова практика зарубіжних країн виробила декілька способів формування виконавчих органів на місцях.
Найчастіше місцеві представницькі органи обирають зі свого складу одноособово керівника (Великобританія, США). У ряді німецьких земель (Рейнланд-Пфольц, Саар) бургомістр (місцевий виконавчий орган) також обирається місцевою радою, будучи її головою. Але тут бургомістр вважається не тільки вищою посадовою особою місцевого управління, але й представником уряду відповідної землі. Обрання одноособового органа (голови виконавчого апарату) радою характерно для багатьох держав світу (Австрія, Данія, Іспанія, Єгипет, Мексика та ін.).
Місцеві представницькі органи можуть обрати зі свого складу і колегіальні виконавчі органи (в Італії, наприклад, такий орган на рівні областей, провінцій та комун іменується джунтою). Колегіальний виконавчий орган – магістрат – формується на низовому рівні у німецьких землях Бремен, Гессен та ін. Він обирається представницьким органом зі свого складу і включає шість – 12 членів, у тому числі бургомістра[265].
Для радянської системи місцевого управління також є характерними колегіальні виконавчі органи. Так, згідно зі ст. 114 Конституції Куби провінційні та муніципальні асамблеї народної влади з числа своїх членів обирають виконавчі комітети. Члени виконавчого комітету обирають голову, заступника і секретаря, які затверджуються асамблеєю, і є одночасно головою, заступником голови і секретарем асамблеї.
В ряді держав одноособовий виконавчий орган обирається населенням. Так, в Японії населенням обирається: губернатор – у префектурах; мери – і муніципалітетах і старости – у селах. Водночас у деяких державах (наприклад, у Бельгії та Нідерландах) мер (бургомістр) призначається главою держави за пропозицією відповідної муніципальної ради. Нарешті, в управлінні місцевими справами деяких країн (Гана, Малаві, Чад та ін.) де-факто беруть участь вожді племен. За законом вони не розглядаються як органи самоврядування, але в повсякденному житті відіграють дуже важливу роль (розподіл землі громади, пасовища, регулювання сімейних відносин, сільських спорів і т.ін.).
§ 4. КОНСТИТУЦІЙНЕ РЕГУЛЮВАННЯ КОМПЕТЕНЦІЇ
МІСЦЕВИХ ОРГАНІВ ТА ЇХ ВІДНОСИН
З ЦЕНТРАЛЬНОЮ ВЛАДОЮ У ЗАРУБІЖНИХ КРАЇНАХ
Повноваження та функції місцевих органів управління у сфері їх відання найбільш докладно закріплюються у спеціальних законах про місцеве управління на самоврядування, а також у законах, які регулюють різні галузі державного управління (фінанси, освіта, охорона здоров’я тощо). У державах англосаксонського права, зокрема, у Великобританії важливим джерелом визначень повноважень місцевих органів є судові прецеденти, які у значній мірі регулюють і конкретизують компетенцію місцевих органів, установлену актами парламенту. В сучасних умовах розповсюдженим явищем стало регулювання повноважень органів місцевого управління урядовими постановами, інструкціями міністерств. Але у самому загальному вигляді вони закріплюються і в конституціях. У федеративних державах, як правило, коло повноважень місцевих органів регулюється конституційним законодавством суб’єктів федерації. Звичайно, порядок надання повноважень місцевим органам у різних державах є неоднаковим.
Наявні на сьогодні в конституціях зарубіжних держав положення, що стосуються регулювання компетенції місцевих органів та їх відносин із центральною владою умовно можна поділити на три групи: 1) конституційні положення, в яких формуються загальні підходи до регулювання повноважень і функцій органів місцевого управління та самоврядування; 2) конституційні норми, що стосуються питань розподілу компетенції між центральними органами держави й органами місцевого управління; 3) загальні принципи взаємовідносин місцевих органів із центральною владою.
Як уже зазначалося, конституції багатьох зарубіжних держав містять спеціальні розділи, присвячені управлінню справами на місцях, в яких так чи інакше регулюються вказані питання. Інколи цілі, завдання і принципи місцевого управління закріплюються в окремих статтях основного тексту конституції. Значення відповідних норм полягає в тому, що вони, з одного боку, встановлюють певні межі діяльності місцевих органів влади, а з іншого – представляють собою конституційний наказ, доручення, до реалізації якого повинні намагатися органи держави і сама держава у цілому в своїй діяльності.
Сучасні зарубіжні конституції насамперед закріплюють загальні підходи до регулювання компетенції місцевих органів влади. Так, Конституція Греції у п. 3 ст. 101 фіксує таку норму – принцип: "Периферійні (тобто місцеві – А.Г.) державні органи володіють загальною вирішальною компетенцією у питаннях свого району, а центральні служби, крім спеціальних функцій, відають загальним напрямком, координацією і контролем діяльності периферійних органів, як це визначено законом". У ст. 124 Конституції Нідерландів сказано: "1. Повноваження провінцій і муніципалітетів щодо регулювання і відання внутрішніх справ делегуються органом провінцій і муніципалітетів. 2. Акт парламенту може зобов’язати органи провінцій і муніципалітетів забезпечити регулювання і відання внутрішніх справ". Аналогічно в Конституції Естонії (ст. 154) сказано, що вирішенням усіх питань місцевого життя займаються органи місцевого самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. При цьому підкреслюється, що ті чи інші обов’язки на місцеве самоврядування можуть бути покладені лише на підставі закону або за погодженням із місцевим самоврядуванням. Подібні положення містяться у конституціях Словенії (ст. 140), Норвегії (ст. 130), Словаччини (ст. 67), Чехії (ст. 104) та інших держав.
У федеративних державах застосовуються дещо інші підходи до регулювання компетенції місцевих органів управління та самоврядування. Зокрема, у ФРН обсяг і зміст повноважень місцевих органів "зумовлені залишковим вільним простором, який за законом не наданий іншим державним органам"[266]. В Основному законі (п. 2 ст. 28) йде мова про те, що "громадам повинно бути надано право регулювати у межах закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти". Федеральний конституційний суд дав таке тлумачення даної статті: "комунальним органам повинно бути гарантовано право займатися усіма місцевими справами, які за законом не надані іншим органам управління"[267]. Цей принцип у більш розгорнутому вигляді закріплений у конституціях земель. Згідно з конституцією землі Гессен "громади є на своїй території винятковими володарями усіх повноважень місцевого публічного управління, яке здійснюється на основі їх власної відповідальності. Вони можуть виконувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли вирішення цих завдань покладено на інші відомства в суспільних інтересах спеціальним приписом закону (п. 1 ст. 137)[268].