Постановления Правительства Российской Федерации обладают наибольшей юридической силой по отношению к нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, актам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и всех остальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В системной реализации законов с помощью подзаконных нормативных правовых актов особое значение имеют нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти*(115). Эти акты издаются всеми полномочными органами, которые входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Президентом России на основании ч.1 ст.112 Конституции. К числу этих органов относятся в первую очередь федеральные министерства, государственные комитеты Российской Федерации, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, межведомственные комиссии и т.д.
Ведомственные акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации и положениями о соответствующих органах, определяющими компетенционные пределы деятельности указанных органов.
К сожалению, в Конституции Российской Федерации практически отсутствует упоминание о родовом понятии акта применительно к правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти и, соответственно, о праве издания ими правовых актов. Хотя в предыдущей Конституции полномочия министерств и других ведомств на издание нормативных актов было закреплено. Этот пробел было бы целесообразно восполнить дополнением действующей Конституции Российской Федерации.
Для ведомственных актов РФ характерны следующие признаки:
1) это в первую очередь акты органов государственного управления, обладающих специальной компетенцией*(116), в отличие от актов Правительства Российской Федерации, являющегося органом общей компетенции;
2) они принимаются на основе и во исполнение федеральных законов, актов Президента и Правительства России. В научной литературе подчеркивается не только подзаконный, но и предметно-специализированный характер ведомственных актов, с присущими им свойствами оперативной распорядительности и тематической методичности*(117) в целях обеспечения строгой реализации законов и иных нормативных правовых актов;
3) для данного вида актов характерна конкретность нормативных предписаний, адресованность их к строго определенному кругу лиц и организаций;
4) правовое воздействие данной группы актов направлено на регулирование внутриведомственных отношений или строго очерченной сферы, отрасли управления в пределах собственных полномочий соответствующих органов. Свое действие ведомственные акты распространяют на должностных лиц и работников данного ведомства, а в целом ряде случаев они обязательны для граждан и организаций, не подчиненных данному ведомству;
5) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и должны быть опубликованы в официальном печатном органе, после чего они вступают в силу;
6) ведомственные акты неоднородны по форме и содержанию. Это вызвано, во-первых, различием в характеристике самих органов (коллегиальные и единоначальные) и, во-вторых, спецификой компетенции и характером решаемых органом задач.
В настоящее время количество видов ведомственных нормативных актов ограничено, и среди них могут быть постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения (первый и третий вид актов более характерны для коллегиальных органов, второй, в основном, для единоначальных, например, Министерства внутренних дел Российской Федерации).
Для нашей страны проблемы ведомственных нормативных актов традиционно являются актуальными. В советский период законодательная база была во многом недостаточна, и, поэтому, ведомственное правотворчество развивалось очень интенсивно, зачастую подменяя своим регулированием сферу регулирования закона*(118). В современном массиве нормативных правовых актов удельный вес ведомственных актов продолжает оставаться достаточно большим на фоне укрепления роли закона в российской правовой системе*(119).
По оценкам специалистов, в ведомственных актах все еще встречается вторжение в компетенцию других органов, в т.ч. и законодательного, слабо учитывается связь с федеральными законами, основной упор делается на указы Президента РФ и постановления Правительства РФ ("исполнительский акцент"*(120)). Это не оправдано в рамках существующих оснований для принятия ведомственных актов. В федеральных законах, во-первых, зачастую определяются сферы принятия ведомственных актов; во-вторых, могут содержаться поручения конкретному органу принять определенный акт; в-третьих, даются указания на издание повторяющихся ведомственных актов одного типа; в-четвертых, определяются пределы свободного усмотрения ведомств. На практике эти пределы ведомственного нормотворчества соблюдаются не всегда, зачастую нарушается "мера подзаконности"*(121). Принятие ведомственных актов, безусловно, должно по большей части опираться на закон, они должны издаваться "на основании и во исполнение закона", выступая средством его развития и конкретизации, а не "на пустом месте".
Таким образом, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные акты) занимают самостоятельную позицию среди остальных источников права Российской Федерации, в них содержится значительная часть всех правовых предписаний. Эти акты призваны развивать и конкретизировать положения федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства России. Они в большей степени, чем другие акты отражают сложность и динамику регулируемых общественных отношений.
Помимо Федерального Собрания, Президента Российской Федерации, Правительства России, федеральных органов исполнительной власти в Конституции упоминаются и другие органы - Центральный Банк Российской Федерации (Банк России), Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации. В Конституции не закреплено, что данные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации (ст.11), однако они все имеют определенные признаки государственных органов, за каждым из них на основании соответствующих федеральных законов закреплена компетенция, они осуществляют властную деятельность на всей территории Российской Федерации.
Все эти органы также издают свои нормативные правовые акты, имеющие подзаконный характер. Для актов Центробанка, к примеру, помимо зависимости от федеральных законов закреплена возможность оказывать влияние на взаимоотношения федеральных законов с подзаконными актами федеральных органов государственной власти.
Акты Центральной избирательной комиссии занимают самостоятельную позицию, зависящую только от предметного соотношения с федеральным законом и относительно автономное положение от актов федеральных органов государственной власти. Нормативные акты Генеральной Прокуратуры Российской Федерации имеют межведомственный характер и издаются совместно с другими правоохранительными органами, главным образом с федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, соотношение федерального закона с различными видами подзаконных нормативных правовых актов федерального уровня правовой системы будет неполным, если не рассмотреть это соотношение с актами Центрального Банка, Центральной избирательной комиссии и Генеральной прокуратуры. К тому же, это соотношение демонстрирует образцы установления специфических вариантов взаимосвязей с федеральными законами, которые необходимо проанализировать отдельно.
Другие органы - Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека Российской Федерации не издают обязательных для иных органов нормативных предписаний, но они могут оказывать влияние на правотворческую деятельность отдельных властных органов путем издания обязательных ненормативных предписаний этим органам (Счетная палата), либо путем принятия обращений, заявлений рекомендательного характера (Уполномоченный по правам человека).
Более подробно характеристика соотношения актов иных властных органов Российской Федерации с другими видами актов будет дана в заключительном разделе работы.
В целом система подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации выполняет очень важную роль вторичного регулятора общественных отношений, а также осуществляет собственное регулирование по определенным в законе вопросам. Предстоит значительная работа по определению более четких параметров правотворческой компетенции всех органов государственной власти федерального уровня, порядка издания ими подзаконных нормативных правовых актов, нормативного закрепления этого понятия, определения мер по осуществлению законности в сфере издания подзаконных нормативных правовых актов, детальная разработка вопросов соотношения каждого вида подзаконных нормативных правовых актов федерального органа государственной власти с федеральным законом.
2. Источники права в Российской Федерации
Каждая национальная (национально-государственная) система права, наряду с другими особенностями, отличается и своеобразием источников действующего (позитивного) права. Вместе с тем различные национальные системы права, входящие в ту или иную правовую семью, имеют и некоторые общие черты, которые присущи и соответствующим источникам права. В российской системе права, как и в других системах права, относящихся к романо-германской правовой семье, в современных условиях основным источником права являются нормативно-правовые акты (законы и подзаконные акты).