- Принцип обязательного повышения квалификации независимо от занимаемой должности.
Методы государственного управления
Под методами государственного управления понимают способы анализа управленческих ситуаций, использование правовых и организационных форм воздействия на сознание людей в управляемых общественных отношениях [2].
Разные авторы выделяют примерно одинаковый набор методов государственного управления.
Так в [2] выделяются морально-этические, социально-политические, экономические и административные методы.
Автор [3] выделяет административно-распорядительные методы, методы экономического побуждения и социально-психологические методы.
В [9] методы государственного управления делятся на экономические, политические, административные и идеологические.
Формы государственного управления
3 Норма управляемости представляет собой количество подчиненных, над которыми непосредственное руководство одним руководителем остается эффективным. В последнее время в западных теориях государственного управления этому вопросу уделяется все больше внимания. В частности, французский исследователь В.А. Грейкунас вывел формулу зависимости количества взаимосвязей (спорных вопросов, разногласий и обращений к начальнику) от количества подчиненных:
K = n[2^(n-1) + (n-1)], где n – количество подчиненных, K – количество взаимосвязей.
Не оспаривая принципиальные моменты такого подхода, другие исследователи обращают внимание на то, что норма управляемости существенно изменяется под воздействием ряда факторов, в числе которых:
-тип деятельности, ее сложность и ответственность,
-оснащенность труда руководителя техническими средствами управления, - место руководителя в иерархической структуре, - опыт руководителя [3].
Под формами государственного управления понимаются внешние, постоянно фиксируемые проявления активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций [2].
Выделяются следующие формы государственного управления [2]:
- установление норм права,
- применение норм права,
- осуществление организационных действий,
- реализация материально-технических операций.
В более общем виде выделяются две формы государственного управления – правоустановление (нормотворчество) и правоприменение (правоисполнение) [1].
Организационная структура государственного управления
В [9] выделяются следующие компоненты (основы) системы государственного управления:
- институционально-организационная основа (административные институты),
- исполнительно-процедурная основа (административные процессы),
- социально-культурная основа (административная культура),
- научно-информационная основа (административная наука),
- нормативно-правовая основа (законы, нормативные акты и правила).
Рассмотрим подробнее институционально-организационную основу, организационную структуру государственного управления.
Организационная структура государственного управления – это особое государственно-правовое явление, обусловленное общественно-политической природой, социально-функциональной ролью, целями и содержанием государственного управления в обществе [2].
В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган.
Государственный орган (орган государственной власти) представляет собой единичную структуру власти, формально созданную для осуществления закрепленных за ней целей и функций [2].
Выделяют следующие основные типы организационных структур государственного управления [2]:
- Линейный: вертикальная, однонаправленная подчиненность государственных органов, образующих в завершенном виде строгую иерархическую пирамиду;
- Функциональный: формирование государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления;
- Линейно-функциональный: структура, в которой одни органы принимают управленческие решения и реализуют их, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического и иного свойства;
- Матричный: совмещает линейное и программно-целевое управление.
Отметим, что правовое обеспечение государственного управления, наряду с кадровым обеспечением, является одним из важнейших условий эффективного государственного управления.
Основная цель правового обеспечения государственного управления – упорядочение функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов. Огромное значение имеет правовое обеспечение деятельности отдельных государственных органов.
Правовое обеспечение деятельности государственного органа определяется [2]:
• месторасположением и природой государственного органа в системе государственного аппарата,
• компетенцией государственного органа – юридически выраженной совокупностью управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов,
• правовым статусом государственного органа – юридическим закреплением его организационной структуры, а также форм, методов и процедур его функционирования.
Различные методологические подходы теории государственного управления описывают сферу публичного управления[4] с разных сторон, акцентируя внимания на тех ее аспектах, осмысление которых было востребовано познавательными или прикладными задачами.
Кратко рассмотрим эти подходы.
1. Системный подход
Одними из первых системный подход к сфере публичного управления стали использовать американские политологи Д. Истон и Г. Алмонд в 50 – 60 годах ХХ в.
Сущность системного подхода применительно к сфере публичного управления сводится к следующему. Во-первых, к формулированию древа целей и выявлению их иерархии до начала какой-либо деятельности, связанной с управлением и принятием решений. При этом вся проблема должна рассматриваться как единое целое с учетом последствий и взаимосвязей отдельных частичных решений, включая и альтернативные пути достижения цели. Во-вторых, к получению максимального эффекта, т.е. достижению поставленных целей при минимальных затратах, путем сравнительного анализа альтернативных вариантов. В-третьих, к всесторонней количественной оценке целей, методов и средств их достижения.
В рамках системного подхода разрабатывается инструментарий системного анализа, который рассматривается как методология уяснения и упорядочивания (или структуризации) проблемы, которая затем решается математическими методами с применением вычислительной техники.
Наиболее существенным недостатком системного подхода является ориентированность на бесконфликтность и устойчивость развития, которая на практике встречается достаточно редко.
2. Структурно-функциональный подход
Применительно к сфере публичного управления структурно-функциональный подход позволяет позиционировать каждый элемент в механизме государственного управления и выявлять функциональные зависимости между ними, которые влияют на конечный результат.
Практический эффект этого метода состоит в возможности устанавливать зависимости, например, между внутренней структурой управления и выполняемыми функциями как всей системой в целом, так и отдельными ее элементами. Более того, он позволяет определять оптимальную структуру органа управления, численность управленческого персонала, увязывая их с характером осуществляемых функций. Однако связь между факторами управления носит не жесткий и однозначный, а вероятностный характер, поскольку часто зависит от наступления тех или иных событий. С помощью структурно-функционального подхода можно описать регулятивные возможности различных элементов механизма административно-государственного управления с точки зрения того, насколько успешно они выполняют возложенные на них функции, т.к. невыполнение какимлибо элементом возложенной функции приводит к дисфункции, т.е. состоянию, противоположному нормальному функционированию всей системы.
3. Институциональный и неоинституциональный подходы
Применительно к теории публичного управления данный подход позволяет сформулировать ряд выводов. Во-первых, при выборе институциональной структуры управления необходимо начинать с выстраивания шкалы политических приоритетов, определения целей, идеологии управления, которые формулируются в политическом курсе. Во-вторых, как показывает практика, высокая степень институциональной автономии, которая лежит в основе распределения власти между различными уровнями управления (национальным, региональным, местным), характерна для консесусной модели, где институты обречены на поиски согласия при принятии решений. В-третьих, он предполагает оценку институтов на основе на основе национального и мирового опыта.
Однако, как показывает реальная жизнь, сами по себе институты – это лишь относительный гарант устойчивого развития. Со временем стало очевидно, что не все социальные изменения влекут перестройку институтов.
4. Рыночный подход
Суть этого подхода можно определить стремлением ответить на вопрос: «Как создать правительство, которое работает лучше, а стóит меньше?»
Такой подход возник в конце 70-х – начале 80-х годов, когда в связи с рядом экономических, социальных и политических обстоятельств потребность в проведении административных реформ становилась все более настоятельной.