В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления решающее влияние оказывает человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
2. Школа человеческих отношений
Основателем направления считается американский социолог Э. Мейо (1880 – 1954), который сформулировал базовый принцип, лежащий в основе человеческих отношений – принцип индивидуальных различий, который необходимо учитывать в управлении.
Школа человеческих отношений подвергла критике классическую школу за механицизм и игнорирование роли человека, его потребностей, невнимание к проблемам мотивации работников как факторам эффективности управления. Согласно данной позиции, серьезное внимание при организации эффективного управления следует уделять здоровым отношениям в коллективе и мотивации.
Выделяются следующие основные приемы управления человеческими отношениями, позволяющие разрешить проблемы и мобилизовать рядовых служащих на участие в принятии решений: приказ, консультация, убеждение, конфликт, лидерство, компромисс.
Однако, как показали последующие исследования, хорошие отношения между служащими автоматически не ведут к росту эффективности административных организаций, и мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой.
Тем не менее, многие мотивационные модели поведения, разработанные в рамках школы, представляют интерес для теории государственного управления, и их можно применить в процессе выработки и принятия государственных решений.
3. Эмпирическая школа
В эмпирической школе выделяются два направления: менеджмент как искусство управления людьми и менеджмент как искусство управления бизесом.
Менеджмент как искуство управления людьми. Сторонники этой школы (Д.К. Мидлер, У.Г. Форд, Г. Саймондс, Э. Петерсен, Э. Плоумен) изучали трудовые отношения, взаимоотношения руководителя и подчиненного. При этом, как и представители ранее рассмотренных школ, сторонники эмпирической школы не видели особых различий между управлением бизнесом и управлением государством, разрабатывая общую концепцию управления, которая, по их мнению, варьирует применительно к различным видам человеческих групп, однако в основе своей остается неизменной.
Авторы известной книги «Бизнес – организация – менеджмент» (1953) Петерсен и Плоумен пишут: «В широком смысле, с социальной точки зрения, менеджмент является техникой или методом, развиваемым в результате свойственной человеку тенденции к формированию групп. Примерами таких груп являются правительства, клубы различных видов и деловые предприятия. Какой бы ни была группа, она должна иметь свой собственный менеджмент. В этом смысле менеджмент можно определить как совокупность методов, с помощью которых устанавливаются, выясняются и реализуются цели и задачи той или иной человеческой группы».
Петерсен и Плоумен выделяют шесть видов менеджмента:
1. Правительство;
2. Государственный менеджмент (организация любого государственного учреждения и осуществление власти над его служащими);
3. Военный менеджмент (особый вид государственного менеджмента – организация вооруженных сил и командование ими);
4. Ассоциативный, или клубный, менеджмент;
5. Бизнес-менеджмент;
6. Менеджмент в государственной собственности.
Менеджмент как искуство управления бизнесом. В отличие от сторонников первого направления, которые представляли менеджмент как особую область знания, науку, основатель данного направления П. Дракер (р. 1903) считает, что менеджмент является не наукой, а практической деятельностью.
Критерием качества менеджмента является только практический успех.
Заметим, что, несмотря на многочисленные попыки применения даннного подхода в отношении государственного управления, сам Дракер считал, что понятие «менеджмент» применимо лишь в бизнесе.
4. Школа социальных систем
Теоретики этой школы (Ч. Барнард, Г. Саймон, И. Ансофф, Р. Сайерт, Дж. Марч, Ф.Селзник, А. Этциони) рассматривали организации как социальное целое, исследовали вопросы мотивации, стимулирования, авторитета и власти, коммуникаций в организации, принятия решений, моделируя внутриорганизационные процессы и их комбинации, выясняя, какие из этих комбинаций наиболее эффективны с точки зрения целей организации.
Барнард подчеркивал, что первейшей обязанностью администратора является управление экономикой стимулов внутри организации. Он выступил с критикой концепции экономического человека, отмечая ее ограниченность. Барнард выделяет четыре группы стимулов: (1) материальные стимулы, (2) личные нематериальные возможности для отличия, престижа и личной власти, (3) желаемые физические услови работы, (4) духовные побуждения (гордость организацией, патриотизм и т.д.).
Сторонники школы пришли к выводу о том, что материальное вознаграждение имеет решающее значение лишь до определенного предела. Коль скоро достигнут определенный минимум, необходимый для существования человека, само по себе материальное вознаграждение становится недостаточным стимулом, т.е. не обеспечивает дальнейшего повышения эффективности индивидуальной деятельности.
Считая приказы в формальной организации важнейшим проявлением авторитета, Барнард подчеркивает, что атрибут авторитета, вносится в приказы не лицами, отдающими их, а, напротив, теми, кому они адресованы. Иными словами, окончательным критерием оценки авторитета является принятие или непринятие подчиненными адресованных им приказов. Чтобы приказы были приняты как авторитетные они должны быть: (а) понятны, (б) соответствовать целям организации, (в) сопоставимы в целом с личными интересами тех, кому они адресованы, (г) осуществимы.
В заключение отметим ограниченность применения данной парадигмы в отношении государственного управления.
5. Сетевая концепция управления. Теория политических сетей
Сетевой подход к публичному управлению является своеобразным ответом на изменение условий, в которых осуществляются политика и управление общественными делами. Возросшая плюрализация общественных структур, сложность взаимоотношений между различными группами населения, высокий уровень общественных потребностей и ожиданий, большой масштаб неопределенности и риска, возросшее влияние международного фактора на внутреннюю политику государства,информатизация общества – все это и многое другое привели к пересмотру традиционных управленческих подходов.
Набор базовых концептов сетевой теории управления сводится к следующему:
- Теория политических сетей реконструирует отношения между государственным управлением и современным обществом. Вместо попытки редукции сложности общества для эффективного управления она включает рост сложности в качестве необходимой предпосылки выработки политики и осуществления управления.
- Теория политических сетей восстанавливает связи между управлением и политикой. Если государственный менеджмент объявлял свое безразличие к политике, то теория политических сетей проявляет интерес и к политической сцене.
- Ученые, разрабатывающие теорию политических сетей, включают в нее моральное измерение управления.
- Хотя понятие «институт» играет значительную роль в теории политических сетей, однако не сами институты, а связи и отношения между ними составляют ключевой пункт рассмотрения. На первый план выходит значимость структурных отношений между политическими институтами в качестве решающего элемента политической сети, а не отношений внутри институтов.
- В теории политических сетей проблема эффективности управления рассматривается не в аспекте «цели – средства», а в аспекте «цели – процессы». Хотя и здесь оценка эффективности политических сетей, служащих удовлетворению общественных потребностей, часто оценивается по качественным параметрам этого удовлетворения, однако политические сети оцениваются и по такому параметру, как трансакционные издержки, т.е. по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности.
Политические сети представляют собой комплекс структурных взаимоотношений между политическими институтами государства и общества и обладают рядом характеристик, отличающих их от иных форм управленческой деятельности:
- Сети представляют собой такую структуру управления публичными делами, которая связывает государство и гражданское общество;
- Политическая сеть складывается для выработки соглашений в процессе обмена имеющимися у ее акторов ресурсами;
- Важной характеристикой сети выступает общий кооперативный интерес;
- С точки зрения выработки политических решений участники сети не выстраиваются в некоторую иерархию, где какая-либо организация имеет преимущество с точки зрения ее властной позиции. Все участники сети равны с точки зрения возможности формирования совместного решения по интересующему вопросу; здесь наблюдаются не вертикальные, а горизонтальные отношения;
- Сеть представляет собой договорную структуру, состоящую из набора контрактов, возникающих на основе согласованных формальных и неформальных правил коммуникации.
Важной особенностью теории политических сетей является акцент на политизации государственного управления, т.е. существенном сближении политиков и администраторов в государственном управлении, в отличие от классической модели, которая подразумевала четкое разделение политических и административных функций: политики принимали решения, а чиновники должны были оставаться политически нейтральными и исполнять решения политиков, не вмешиваясь в политический процесс.