6. Школа поведенческих наук в управлении. Теория рационального выбора
Эта школа представляет собой широкий спектр направлений – от бихевиоризма до теории рационального выбора. Общим в этих направлениях является использование в анализе деятельности государственных служащих методов, выработанных для анализа действий homo economicus.
Бихевиористы предлагали анализировать только наблюдаемое поведение, не принимая в расчет субъективные намерения личности и ценностные ориентации, и рассматривать типы реакций человека на воздействия внешней среды. Для этого из психологии была заимствована формула поведения человека «стимул – реакция», которая была трансформирована применительно к политическим управленческим наукам в формулу «стимул – организм – человек».
Сторонники теории рационального выбора пытались перенести из экономической науки в сферу политического исследования такие понятия, как обмен, рынок, выгода и польза, эффективность, издержки и т.д., которые позволяют, на их взгляд, точно описать поведение человека в публичной сфере.
Огранниченность этих подходов применительно к сфере государственного управления очевидна.
Основные направления современных административных реформ[6]
Интенсивный поиск новых моделей административно-государственного управления в 70-е годы ХХ в. затронул практически все западные страны. Он был обусловлен комплексом причин, среди которых кризис государства всеобщего благоденствия и растущий объем публичного сектора, неустойчивость экономического и социального развития, регионализация и глобализация процессов развития, рост информационных потоков и технологий, резкое падение доверия со стороны населения к государству и бюрократии, переход к постматериальным ценностям в культуре и образе жизни.
Хотя опыт различных стран в сфере административных реформ отличается по ряду признаков, тем не менее он дает возможность сформулировать в известной мере некоторые общие и необходимые характеристики проводимых изменений, а следовательно, обозначить реформаторские принципы и тенденции. Рассмотрим их.
1. Резко возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере. Административные реформы были направлены на повышение ценности общественных благ, экономию государственных финансов и повышение заинтересованности государственных служащих и структур в их зарабатывании, а не просто трате. То положение, когда каждая бюрократическая организация стремилась получить как можно больше денег при формировании государственного бюджета, должно быть заменено, по смыслу реформ, на стремление к экономии государственных ресурсов и их росту за счет повышения эффективности и продуктивности деятельности государственных органов и организаций.
2. Реформы были направлены на повышение значимости оценки деятельности государственных служащих по результатам, а не по активности или количеству действий. При этом результат включает в себя не только экономию средств, но и качество оказываемых населению услуг.
3. Реформы стремились изменить отношения между государственным служащим и человеком, обращающимся за чем-то к государству и пользующимся его услугами. Прежде всего отмечается стремление повысить служебную роль государства, его исполнительных структур. Оказание услуг населению, развитие системы услуг, повышение их качества становится целью административных реформ. Следует отметить, что экономический подход к этой проблеме ставит вопрос об уровне эффективности оказания услуг государством по сравнению с частным сектором и о необходимости определения границ экспансии государства в сферу услуг. Из-за ориентации на услуги и их качество важное значение придается отношению к потребителю как к клиенту, интересы которого должны стоять на первом месте.
4. Серьезной критике подвергся традиционный принцип монополии в организации и деятельности государственных органов и организаций по оказанию ряда услуг и выполнению ряда функций. Административные реформы направлены на внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции. Наряду с этим в государственное управление внедряются и другие рыночные элементы, такие как контрактная система, тендер, маркетинг, реклама и др.
5. Рыночный подход к государственному управлению был направлен против бюрократической иерархичности в его организации. Поэтому реформирование организации государственного управления включало в себя децентрализацию и деконцентрацию структур и функций. Плюрализация входит составным элементом в административные реформы и предполагает создание множества новых агентств с относительно большей свободой, чем прежние структурные элементы государственной организации.
6. Важное значение в процессе реформ государственного управления придается совершенствованию подотчетности и контроля за деятельностью государственных структур, организаций и служащих, хотя реформы направлены на повышение свободы в их деятельности. В широком смысле проблема решается как формирование новых отношений между государством и гражданским обществом. Отношения с общественностью превращаются по смыслу реформ в постоянную функцю государства, его органов, организаций и служащих.
7. Административная реформа включает трансформацию механизма принятия управленческих решений и проведения политики государства путем повышения степени подвижности структур и функций, развития их адаптивной способности реагировать на постоянно изменяющуюся среду, внедрения инновативной культуры и формирования ориентации на развивающую стратегию и политику.
Модели государственного управления. Особенности современной модели
государственного управления
Условно все существующие и существовавшие модели государственного управления делятся на традиционные и современные. Такое деление не означает, однако, что во всем мире произошел отказ от традиционной модели.
К современным моделям государственного управления принято относить государственный менеджмент и сетевое государственное управление. Эксперты отмечают, что сетевой подход является на сегодняшний день одной из самых перспективных моделей государственного управления. Однако опыт практического применения такой модели пока невелик и не позволяет говорить об определенных успехах или неудачах. Поэтому в данной главе под современной моделью государственного управления будем понимать государственный менеджмент в его различных вариациях.
Особенностью современной модели государственного управления в западных странах является то, что государство все чаще работает по принципу крупной корпорации, и постоянно развивается двусторонний процесс: с одной стороны, государство все больше проникает в различные области общественной жизни, а с другой стороны, в систему государственного управления все активнее внедряются модели рыночного управления [1].
Различные авторы приводят свой сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления, акцентируя внимание на тех или иных аспектах. Рассмотрим два варианта такого анализа.
Сопоставительный анализ традиционной и современной моделей государственного управления: Вариант 1 ([2])
| Традиционная модель | Современная модель |
| - Авторитарное управление - Монополия по предоставлению услуг - Человек – помеха в деятельности - Механизм бюрократии - Соблюдение правил и процедур - Борьба с проблемами - Измерение затрат - Бюрократический контроль | - Менеджмент участия - Конкуренция по предоставлению услуг - Человек – клиент, потребитель услуг - Механизм рынка - Ориентация на цели и миссию - Предотвращение проблем - Измерение результатов - Общественный контроль |
Вариант 2 ([12])
| Тип подотчетности | Подотчетность | Роль в традиционной модели | Роль в современной модели |
1. Иерархическая | Подотчетность вышестоящим структурам | максимальная | минимальная |
| 2. Профессиональная | Подотчетность перед экспертами | минимальная | максимальная (в процессе) |
| 3. Политическая | Подотчетность перед законодательной властью Подотчетность потребителям публичных услуг Общественная подотчетность | максимальная (ответственность министров) минимальная минимальная | минимальная (множество самостоятельных агентств) максимальная максимальная |
| 4. Правовая | Подотчетность исполнителя закона перед разработчиком Подотчетность подчиненного перед начальником | максимальная (в процессе) минимальная (по результатам) | минимальная (в процессе) максимальная (по результатам) |
Рассмотрим опыт Великобритании по внедрению модели «нового государственного менеджмента» (new public management).