ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КАК ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КАТЕГОРИЯ
Определение понятия «государственное управление»
Рассмотрим наиболее общие определения понятия «государственное управление», предлагаемые различными авторами:
Государственное управление – это:
◊ властное, целенаправленное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественные отношения в целях их упорядочения, сохранения или преобразования в интересах общества [1];
◊ практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу [2];
◊ система политических, правовых и экономических методов управления и регулирования, применяемая государственным аппаратом для оптимизации общественной деятельности людей [3];
◊ реализация законов страны и организация общественных отношений для защиты и обеспечения государственных интересов и политики страны [3];
◊ регулирование поведения управляемого объекта (как государственного, так и негосударственного) государственными органами, организациями и должностными лицами в целях, определяемых государством, направление деятельности объекта путем применения различных средств (экономических, административных, идеологических и др.) [4];
◊ исполнительно-распорядительная и организационная деятельность государства, его органов и должностных лиц [4];
◊ целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей [5];
◊ властное, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения либо преобразования [6].
Существует и более узкое определение государственного управления – как государственного управления экономикой:
Государственное управление – это управление экономикой со стороны государственных законодательных, исполнительных и судебных органов, осуществляемое в интересах страны и народа, охватывающее в основном экономическую стратегию и политику, выработку и контроль за соблюдением общих норм и правил хозяйствования, а также управление объектами государственной собственности и государственного сектора экономики [7].
Однако более правильным представляется подход, в соответствии с которым государственное управление экономикой не отождествляется с государственным управлением вообще, а рассматривается как одна из его областей. Согласно [8] государственное управление экономикой включает:
• выработку и реализацию стратегии экономического развития страны,
• правовое обеспечение экономической деятельности,
• фискальную политику и регулирование бюджетного сектора,
• перераспределение доходов в обществе (в т.ч. для обеспечения его стабильности),
• производство общественных (публичных) благ,
• минимизацию трансакционных издержек,
• антимонопольное регулирование и развитие конкуренции,
• оптимизацию влияния внешних эффектов (экстерналий),
• поддержку оптимального уровня занятости,
• непосредственное управление предприятиями некоторых особо важных отраслей (энергетика, связь, атомная промышленность, оборонная промышленность, космонавтика и др.).
Отметим, что в западных странах существует два аналога российского понятия государственное управление – governance и public administration. Эти слова часто рассматриваются как синонимы, однако имеют различные оттенки значения.
Термин governance является более объемным по своему содержанию и в большей степени соответствует российскому понятию государственное управление.
Термин public administration является более узким и на русский язык все чаще переводится как государственное администрирование, или административногосударственное управление. Встречается также и термин публичная администрация.
Термин public administration в свою очередь также употребляется в узком и широком значениях. В узком смысле государственное администрирование определяется как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства»[1], в широком смысле этот термин означает не только профессиональную деятельность чиновников, но и всю систему административных институтов и их властных полномочий, посредством которых они выполняют государственные решения [6].
В российской литературе также встречается узкое и широкое определения понятия публичная администрация [1]:
◊ совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции;
◊ административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.
В настоящее время все чаще встречаются и другие понятийные деления. Так, в [9] выделяются политическое и государственное управление и подчеркивается, что на сегодняшний день такое деление свойственно большинству демократических режимов.
Под политическим управлением понимается деятельность законодательных, исполнительных и судебных органов власти и политических партий, тогда как под государственным управлением (государственным администрированием) понимается реализация исполнительной власти через государственный аппарат, т.е. деятельность органов исполнительной власти по разработке и реализации государственной политики в пределах законодательно закрепленных за ними полномочий.
Таким образом, в данном случае государственное управление понимается более узко – как деятельность органов исполнительной власти в пределах их компетенции по регулированию и руководству общественными делами.
Более развернутое определение, приведенное тем же автором звучит так:
Государственное управление – это целенаправленная и скоординированная деятельность в сфере общественных дел органов исполнительной власти, являющаяся частью политического процесса в обществе, связанная с разработкой и выполнением государственной политики, на которую большое влияние оказывают группы и индивиды, использующая собственные методы и средства, отличные от тех, которые применяются в частном секторе.
Согласно данной трактовке, государственное управление является частью политического управления.
Похожее деление приводится и в [5], где автор выделяет государственнополитическое и государственно-административное управление.
Государственно-политическое управление определяется как деятельность институтов политической власти (Президента, Парламента, Правительства).
Эта категория соответствует термину governance в английском языке.
Государственно-административное управление – это процесс профессионального, оперативного, повседневного организующе-регулирующего воздействия на отношения в обществе, решение общих, групповых и частных дел на основе и во исполнение политических решений (законов, указов, постановлений); это реальное (практическое) осуществление исполнительной власти, практическая подзаконная деятельность органов исполнительной власти всех уровней.
Эта категория наиболее близка к английскому термину public administration.
Таким образом, государственно-административное управление реализует специализированные управленческие функции, направленные на выявление и анализ общественных проблем, подготовку прогнозов и проектов социального развития, организацию и регулирование объектов управления в ходе реализации решений вышестоящих государственных органов, контроль и надзор, предоставление государственных услуг и управление государственным имуществом.
В [10] автор разделяет понятия государственное управление и государственный менеджмент.
Под государственным управлением понимается деятельность органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционнозаконодательных прав (и обязанностей) граждан и предоставлению общественных услуг по принципу равноправия граждан.
Государственный менеджмент определяется как деятельность органов власти в экономической сфере по предоставлению общественных услуг гражданам на принципах рыночных отношений, т.е. оплачиваемых гражданами исходя из их финансовых возможностей.
С определенной долей условности этому понятию соответствует все более популярный на западе термин public management.
И наконец, в [6] автор разделяет понятия государственное управление и публичное управление.
Согласно данной трактовке, понятие публичное управление более широко по объему, чем понятие государственнное управление.
Публичное управление – это процессы и результат интеграции всех акторов управленческой деятельности, субъектов государственного, общественного характера во всех сферах гражданского общества, осуществляемой на основе законодательства и соблюдения обычаев, традиций и нравственных основ, признаваемых национальным и международным правом.
Определение государственного управления в трактовке данного автора было приведено выше. Отметим, что как и в [5], [9] в данном источнике в государственном управлении выделяются политическое управление и административно-государственное управление:
Политическое управление – формулирование стратегии развития в политическом курсе и механизм принятия политических решений, а также разработка государственной политики и государственных программ по всем приоритетным направлениям государственного развития;
Административно-государственное управление – реализация государственной политики и решение текущих, повседневных задач, которое осуществляется государственными служащими (администрацией или бюрократией).