Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.
Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.
За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.
Временное правительство и местное самоуправление
3 марта 1917 г. Временное правительство приняло декларацию, в которой в качестве цели определялась реформа местного самоуправления с установлением всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права для всех граждан, достигших 20 лет.
5 марта 1917 г. было издано распоряжение Временного правительство о передаче власти в губерниях и уездах комиссарам Временного правительства, которыми в основном становились представители земских управ. При Министерстве внутренних дел было создано Особое совещание. Его задачей была подготовка необходимых материалов по реформе местного самоуправления.
15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении, которое должно было вводиться в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных пунктах при условии наличия там необходимых местных потребностей в благоустройстве. Постановлением Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О волостном земском управлении" было учреждено волостное земство.
В целом можно констатировать, что Временным правительством была создана достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес и в настоящее время.
2. Самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления – как принцип местного самоуправления.
Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении являются:
местный референдум;
выборы депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
голосование по отзыву депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
сход граждан;
правотворческая инициатива граждан;
территориальное общественное самоуправление;
публичные слушания;
собрания граждан;
конференция граждан (собрание делегатов);
опрос граждан;
обращения граждан в органы местного самоуправления муниципального образования;
иные формы, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Федерации.
Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления в соответствии со ст. 33 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должно основываться на указанных в этой статье принципах. Этих принципов всего два.
Первый принцип - законность, т.е. соблюдение положений Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
Второй принцип - добровольность непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Это означает, что никто, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления, не может принуждать граждан к участию в этом. Этот принцип в равной мере применим к принуждению граждан к неучастию в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и неучастию населения в осуществлении местного самоуправления.
Институты непосредственной демократии позволяют гражданам участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. С помощью институтов непосредственной демократии усиливается и контроль граждан за деятельностью этих органов.
Однако даже самое детальное правовое регулирование институтов непосредственной демократии само по себе не является гарантией активного использования таких институтов гражданами. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплено, что государственные органы и их должностные лица, органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления. Очень важной является деятельность органов местного самоуправления по практическим разъяснениям (в том числе и через средства массовой информации) вопросов участия граждан в непосредственном осуществлении местной власти.
3. Правовые основы местного самоуправления
Понятие правовой основы местного самоуправления
Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995г. не определяет правовую основу местного самоуправления в нашей стране. В ст.7 лишь говориться о законодательной основе местного самоуправления, которая включает Конституцию РФ и федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ.
Однако, как указывают О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, правовую основу местного самоуправления в нашей стране составляют: «Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации является… Европейская хартия местного самоуправления…»
Таким образом, понятие законодательной основы местного самоуправления уже' понятия его правовой основы: оно не охватывает международные нормы, действующие в области местного самоуправления, нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и муниципальные нормативные правовые акты.
В отличие от действующего Закона новый Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 2003г. закрепляет понятие правовой основы местного самоуправления. Согласно его ст.4 правовую основу местного самоуправления составляют:
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;
- Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, а также издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
- уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Правовая основа местного самоуправления занимает важное место среди основ организации муниципальной власти в нашей стране. Это связано с тем, что право в современном обществе выступает важнейшим регулятором различных социальных отношений. Не исключение здесь и сфера местного самоуправления. Территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления находят отражение в праве, конституируются и реализуются с его помощью. [2.4; 159]
Таким образом, можно дать определение правовой основы местного самоуправления. Правовая основа местного самоуправления в Российской Федерации- это совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, а также в муниципальных правовых актах, которые закрепляют и регулируют территориальные, организационные, финансовые и экономические условия осуществления местного самоуправления в стране.
Источниками муниципального права являются:
1. Конституция Российской Федерации, которая закрепила местное самоуправление как одну из основ конституционного строя, а также установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12).
Правовому регулированию местного самоуправления в Конституции Российской Федерации посвящена гл. 8 "Местное самоуправление" (ст. ст. 130 - 133). На основе конституционных норм можно определить следующие параметры правового пространства местного самоуправления:
население муниципального образования самостоятельно решает вопросы местного значения;
экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования;
система местного самоуправления включает институты непосредственной и представительной демократии, при этом система осуществления местного самоуправления через представителей не исчерпывается выборными органами, а включает в себя и иные органы (исполнительно-распорядительные, контрольные и т.д.);
местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций; изменение границ таких территорий допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий;