Согласно новому закону проект договора представляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный орган субъекта РФ для одобрения, которое осуществляется большинством голосов от установленного числа депутатов в форме постановления (ч.4 ст. 26.7). Договор подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и утверждается федеральным законом (ч.7 и 9 ст. 26.7). Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах…» приравнял договор о разграничении полномочий по юридической силе к федеральному закону. Договор может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и дополнений в порядке, аналогичном порядку заключения и вступления в силу такого договора. Договор является временным, и срок его действия не может превышать десять лет (ч.10 ст.26.7). Досрочное прекращение договора (расторжение) возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда о нарушении одной из сторон положений договора (ч.11 ст.26.7).
Федеральный закон «Об общих принципах…» предоставляет субъектам РФ право опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения (ч.5 ст.26.3). В юридической литературе отмечается, что «большинство законов субъектов Федерации (более четырех пятых всех законов) издается в сфере их совместного с Федерацией ведения. Причем чаще всего региональные законы принимаются в отсутствие соответствующего регулирующего закона на уровне Федерации».[48] «Даже возможность того, что через какое-то время уже принятые субъектами Федерации нормативные акты в сфере их совместного с Федерацией ведения придется приводить в соответствие с федеральным законодательством, не сдерживает правотворчества субъектов Федерации».[49]
Определенную попытку разграничения полномочий осуществлена в редакции Федерального закона «Об общих принципах…» от 4 июля 2003 года. В ней полномочия органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения разделены на три группы. Во-первых, это полномочия, осуществление которых финансируется из бюджета субъекта РФ (ч.2 ст.26.3). Федеральное регулирование здесь может быть только рамочным. Перечень полномочий данной группы сформулирован в законе исчерпывающим образом, и может быть изменен только путем внесения соответствующих поправок в названную статью федерального закона. Вторая группа полномочий осуществляется органами государственной власти субъектов РФ за счет целевых субвенций из федерального бюджета (ч.7 ст.26.3). Порядок и объем осуществления таких полномочий детально регулируются федеральными органами государственной власти посредством соответствующих федеральных законов. Федеральные органы вправе осуществлять контроль за исполнением органами государственной власти субъекта РФ этих полномочий и в случае ненадлежащего исполнения временно принимать их на себя. И, наконец, третья группа полномочий не требует расходов, кроме текущих затрат на организационную деятельность. Здесь федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативно-правовое регулирование порядка и объема осуществления этой группы полномочий органами государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах…» в качестве критерия разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения закрепил субъекта финансового обеспечения таких полномочий.
Отметим, что названная статья федерального закона будет введена в действие с 1 января 2005 года при условии вступления в силу не позднее 1 января 2005 года федеральных законов о внесении необходимых изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ.
Многие субъекты ЮФО (республики Адыгея, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Чеченская республики, Астраханская область, Краснодарский и Ставропольский края) устанавливают в своих конституциях и уставах предметы совместного ведения, уже установленные Конституцией РФ. Причем региональные законодатели при этом порой с точностью до слова дублируют ст.72 Конституции. В таком дублировании положений федеральной Конституции в основных законах субъектов ЮФО нет никакой необходимости, если в них отсутствует конкретизация компетенции органов государственной власти субъектов ЮФО в рамках прав, предоставленных федеральным законодателем. Такие нормы конституций и уставов являются неприемлемыми и с точки зрения невмешательства в прерогативу федерального регулирования. В этом отношении юридически «чистым» можно назвать Устав Ростовской области, закрепляющий лишь предметы ведения Ростовской области (ст.8), а также основные законы республик Дагестан, Калмыкия, Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Волгоградской области, вообще не определяющие перечни предметов ведения.
Собственное ведение субъектов РФ закреплено в ст. 73 Конституции РФ на основе способа децентрализации. В ней говорится, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. В этих пределах они осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч.4 ст.76). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросу исключительного предмета ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч.6 ст.76).
Необходимо отметить, что данная норма не согласуется с ч.2 ст.4 Конституции России, которая закрепляет, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Поэтому, говоря о приоритете закона субъекта РФ, принятого по предметам исключительного ведения субъекта, необходимо уточнить, что такой закон должен соответствовать Конституции РФ. Примером в этом отношении может служить норма Устава Ростовской области (ч.4 ст.7), которая устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты Ростовской области, принятые по исключительным предметам ведения области, имеют приоритет над федеральными законами в том случае, если не противоречат Конституции России.
Следует согласиться с А.А. Безугловым и С.А. Солдатовым, что предметы ведения субъектов РФ необходимо отличать от предметов исключительного ведения субъектов РФ. «В сферу ведения субъекта Федерации входит, во-первых, все то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами. Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».[50] Также нужно учитывать вопросы, находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления. Приоритет правовых актов субъекта Федерации перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации.
В ведении субъектов ЮФО находятся вопросы принятия конституций (уставов), законов, внесение в них изменений и дополнений, контроль за их исполнением; установление системы органов государственной власти и местного самоуправления, порядка формирования, организации и деятельности соответствующих органов власти; административно-территориальное устройство, государственные награды, почетные звания и государственные символы; государственная собственность; бюджет, налоги и сборы; программы социально-экономического развития; энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь субъектов ЮФО; жилищнокоммунальное хозяйство, торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения, жилищное строительство и благоустройство населенных пунктов; договоры и соглашения с другими субъектами РФ и др.
В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в современном мире в настоящее время наблюдается тенденция к расширению полномочий федерации за счет уменьшения полномочий субъектов, происходит своеобразная унитаризация федераций.[51] Это во многом связано со стремлением центральных властей обеспечить одинаковый уровень жизни на территории всего федеративного государства независимо от экономической дифференциации регионов. Эта цель требует централизованного правового регулирования, единого перераспределения материальных ценностей, выравнивания межрегиональных различий.
В России отношения между федеральным центром и субъектами федерации традиционно строились и продолжают строиться на жестко централизованной основе. Унитаризация в России проявляется в первую очередь в сфере законотворчества. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации. Центр в состоянии самостоятельно осуществлять исчерпывающее законодательное регулирование по всем вопросам совместного ведения. Следует согласиться с А.В. Саленко в том, что в этих условиях наличие федерального закона делает бессмысленным издание закона-близнеца на уровне субъекта Федерации.[52]