Смекни!
smekni.com

Конституционно-правовой статус законодательных органов государственной власти (стр. 14 из 44)

Таким образом, для законотворчества субъектов РФ места не остается. Основной объем законодательной работы по предметам совместного ведения выполняется на федеральном уровне. Деятельность парламентов субъектов РФ в области совместной компетенции постепенно трансформируется в правовое наполнение так называемых «рамочных законов», принятых федеральным центром.

Автор согласен с позицией тех ученых, которые полагают, что после установленного ст.71 и 72 Конституции РФ перечня едва ли остаются какиелибо исключительные предметы ведения субъектов РФ.2 В этой связи встает вопрос о целесообразности дальнейшего сохранения предметов совместного ведения в российской модели федерализма. В настоящее время назрела необходимость поиска новых путей конституционного разграничения предметов ведения в России.

Возможно, выход будет найден в восприятии Россией дуалистического подхода в разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Главным результатом реформы должен стать отказ от предметов совместного ведения, установление только предметов ведения Федерации и субъектов РФ. Остаточные полномочия в условиях России целесообразно передать в ведение Федерации.

§ 2 Полномочия законодательных органов субъектов РФ, находящихся в пределах Южного федерального округа

Ключевым составляющим элементом компетенции законодательных органов субъектов ЮФО являются принадлежащие им полномочия. Н.А. Богданова определяет полномочия государственного органа как зафиксированные в возможностях правомочия, а в необходимости – долженствование к исполнению этих правомочий.[53] Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридически закрепленное за этим органом право и одновременно обязанность на принятие правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.[54]

Как отмечает И.А. Алексеев, «права и обязанности определяют пределы возможностей органа в той или иной сфере общественных отношений. Чаще всего права органа выступают одновременно и как его обязанности. В то же время права и обязанности сохраняют в рамках полномочий относительно самостоятельный характер. Права дают представительным органам возможность выбора решения того или иного вопроса. Обязанности же, как правило, достаточно жестко регламентируют его действия».[55][56]

Таким образом, можно сделать вывод, что полномочия государственного органа складываются из его прав и обязанностей. Свои функции государственные органы реализуют путем осуществления принадлежащих им полномочий.

В юридической литературе можно встретить мнение о том, что полномочия государственных органов подразделяются на две группы:

а) собственно компетенционные; б) внутриорганизационные, не входящие в состав первой группы.[57] Нам представляется, что с подобной точкой зрения нельзя согласиться. Применительно к региональным парламентам России внутриорганизационные полномочия играют важнейшую роль в их деятельности (например, полномочие по принятию регламента законодательного органа субъекта РФ, устанавливающего порядок деятельности этого органа). Эти полномочия осуществляются региональными законодательными органами самостоятельно без участия других органов власти и имеют внутреннюю направленность. По нашему мнению, внутриорганизационные полномочия входят в состав компетенции региональных парламентов.

В теории конституционного права и конституционно-правовом законодательстве полномочия региональных парламентов подразделяются на различные группы. Прежде всего, это группа конституционных полномочий законодательных органов субъектов РФ, установленных в Конституции РФ. Можно выделить четыре конституционных полномочия парламентов субъектов РФ. Во-первых, законодательным органам субъектов РФ предоставлено право принимать конституции (уставы) данных субъектов РФ (ч.1 и 2 ст.66). Вовторых, региональные парламенты наделены правом законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания РФ (ч.1 ст.104). В-третьих, парламенты субъектов РФ участвуют в формировании одной из палат парламента России, а именно Совета Федерации, делегируя в него по одному своему представителю (ч.2 ст.95). В-четвертых, региональные законодательные органы имеют право одобрения поправок к главам 3 – 8 Конституции РФ (ст.136).

Основные полномочия парламентов субъектов РФ также закреплены в

Федеральном законе «Об общих принципах…» (ст.5). Данный закон отдельно выделил полномочия региональных парламентов по принятию конституций (уставов) субъектов РФ и поправок к ним, по законодательному регулированию вопросов, относящихся к предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъектов РФ (ч.1 ст.5). Закон выделил в отдельную группу основные контрольные полномочия региональных парламентов (ч.4 ст.5). Помимо этого Федеральный закон «Об общих принципах…» разделил основные полномочия парламентов субъектов РФ на две группы по форме их нормативно-правового регулирования: 1) регулируемые законами субъекта РФ (ч.2 ст.5); 2) регулируемые постановлениями законодательного органа субъекта РФ (ч.3 ст.5).

В основных законах всех субъектов ЮФО (за исключением Республики Калмыкия) содержится отдельная глава о законодательной власти или глава о законодательном органе субъекта ЮФО. В этих главах фиксируются полномочия региональных парламентов. Кроме того, в некоторых субъектах ЮФО полномочия законодательных органов дополнительно конкретизированы в специальных законах об этих органах. Такие законы приняты в республиках Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкесской Республике, Волгоградской и Ростовской областях, Краснодарском и Ставропольском краях.

Объем полномочий региональных парламентов, соотношение их групп разнятся в различных субъектах ЮФО. В некоторых из них (Республика Адыгея и Карачаево-Черкесская Республика) полномочия законодательных органов подразделяются на несколько групп в зависимости от сферы общественной жизни, в которой они осуществляются. Так, Закон Республики Адыгея «О Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея» (ст. 21-26) разделил полномочия парламента на следующие группы: а) в сфере государственного развития; б) обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, гарантий местного самоуправления; в) социальноэкономического развития; г) социально-культурного развития; д) административно-правового развития; е) организации своей деятельности.

Отметим, что при закреплении отдельных групп полномочий региональных парламентов в законах устанавливается открытый их перечень, поскольку предусмотреть исчерпывающим образом все полномочия законодательных органов субъектов РФ в одном нормативном правовом акте затруднительно. Остальные полномочия региональных парламентов закрепляются отсылочным способом. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

На наш взгляд, основным критерием классификации полномочий региональных парламентов является функциональный признак. В соответствии с ним полномочия законодательных органов субъектов ЮФО можно разделить на семь основных групп: 1) законодательные; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.

Основным предназначением регионального парламента является законотворчество, которое осуществляется посредством законодательных полномочий. Обобщенная модель законодательных полномочий региональных парламентов ЮФО, полученная в результате суммирования этих полномочий, закрепленных в Федеральном законе «Об общих принципах…», конституциях (уставах) и законах субъектов ЮФО, может быть представлена следующим образом. К законодательным полномочиям региональных парламентов ЮФО относятся:

- принятие конституции (устава) субъекта ЮФО и поправок к ним;


законодательное регулирование по предметам ведения субъекта ЮФО и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов

ЮФО в пределах полномочий субъекта ЮФО;

- толкование конституции (устава) субъекта ЮФО (уставы

Астраханской, Ростовской области);

- толкование законов субъекта ЮФО (конституции Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской, Карачаево-Черкесской республик, Республики Северная Осетия – Алания; уставы Астраханской, Ростовской областей, Ставропольского края; Закон Республики Адыгея «О

Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея);

- установление порядка принятия и официального обнародования конституции (устава) и законов субъекта ЮФО;

- утверждение символики субъекта ЮФО (Конституция Кабардино-

Балкарской Республики);

- правовое регулирование реализации прав, свобод и законных интересов человека и гражданина на территории субъекта ЮФО (Закон

Республики Адыгея «О Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея);

- установление статуса, полномочий, порядка назначения на должность и освобождения от должности, а также порядка деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте ЮФО (Конституция Чеченской Республики);

- установление общего порядка осуществления социальной защиты населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования (Закон

Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);