По нашему мнению, можно выделить четыре вида законов, принимаемых региональными парламентами. Три вида закрепляются Федеральным законом «Об общих принципах…»: 1) конституция (устав); 2) закон о поправках к конституции (уставу); 3) простой закон.
Конституция (устав), закон о поправках в конституцию (устав) субъекта РФ принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов законодательного органа (ч.1 ст.7 Федерального закона «Об общих принципах…»). Простой закон субъекта РФ принимается большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом (ч.2 ст.3). Здесь следует отметить погрешность данной нормы федерального закона, которая сформулирована таким образом, что не предоставляет субъектам РФ возможность самостоятельно решать вопрос о принятии тех или иных законов квалифицированным большинством голосов.
Между тем в некоторых республиках ЮФО (Северная Осетия – Алания, Ингушетия) региональные парламенты имеют право принимать четвертый вид законов, которые называются конституционными. Конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией субъекта ЮФО. Конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленного числа депутатов. На принятый конституционный закон не распространяется право вето высшего должностного лица субъекта ЮФО (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта ЮФО).
Противоречивая ситуация складывается вокруг вопроса о порядке внесения изменений в конституции (уставы) субъектов ЮФО. Ряд республик ЮФО (например, Дагестан, Кабардино-Балкарская Республика) установили более жесткий порядок внесения изменений в отдельные главы своих конституций. Это касается глав об основах конституционного строя, правовом статусе человека и гражданина, порядке внесения изменений в конституцию. Очевидно стремление региональных законодателей придать большую стабильность регулируемым нормами данных глав общественным отношениям. Изменение этих норм называется пересмотром конституции, а изменение остальных норм основного закона – внесением поправок в конституцию. Между тем в конституциях (уставах) некоторых субъектов ЮФО (КарачаевоЧеркесская Республика, Республика Ингушетия, Ростовская область, Ставропольский край) имеется неопределенность по этому вопросу. Основные законы данных субъектов ЮФО предусматривают возможность как пересмотра, так и внесения поправок в конституцию (устав), однако они не регламентируют порядок пересмотра основного закона. Не вносит ясность в этот вопрос и Федеральный закон «Об общих принципах…», не упоминая возможности пересмотра конституции (устава) субъекта РФ. Таким образом, стираются различия между пересмотром конституции (устава) и внесением в них поправок.
На наш взгляд, субъектам ЮФО необходимо регламентировать в своих основных законах порядок пересмотра конституции (устава), либо исключить нормы о пересмотре, оставив лишь возможность внесении поправок в основной закон.
В соответствие с Федеральным законом «Об общих принципах…» республики Российской Федерации наделены правом самостоятельного определения порядка принятия конституции республики и поправок к ней (п. «а» ч.1 ст.5). Некоторые республики воспользовались предоставленным правом. 23 марта 2003 года на референдуме Чеченской Республики была принята Конституция Чеченской Республики. 10 июля 2003 года Конституционным Собранием была принята Конституция Республики Дагестан. В Конституции Республики Ингушетия закреплено положение о том, что Конституция принимается посредством референдума (ст.112).
Что касается иных, помимо республик, субъектов ЮФО, то Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах…» не наделяют их правом самостоятельного определения порядка принятия и изменения своих уставов. Конституция РФ в императивном порядке устанавливает, что статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66). Федеральный закон «Об общих принципах…» вслед за Конституцией РФ относительно вышеперечисленных субъектов РФ не содержит диспозитивной оговорки о возможности установления иного порядка принятия устава субъекта РФ и поправок к нему, кроме принятия его законодательным органом субъекта РФ (п. «а» ч.1 ст.5).
Автор соглашается с выводом, сделанным А.В. Павлушкиным, о том, что данное положение «не вполне соответствует декларируемому Конституцией Российской Федерацией принципу равноправия субъектов Федерации».[58] К примеру, Уставом (Основным Законом) Ставропольского края субъектом законодательной власти в Ставропольском крае признается население Ставропольского края, которое осуществляет ее путем референдума (п.2 ч.2 ст.8). Однако осуществить основное законодательное полномочие, а именно, принять Устав (Основной Закон) Ставропольского края и поправки к нему население Ставропольского края не может, поскольку это исключительное полномочие Государственной Думы Ставропольского края (ч.1 ст.52, ч.1 ст.53).
Наиболее демократичным было бы предоставление всем субъектам РФ права самостоятельного определения порядка принятия своих основных законов и поправок к ним. Но это потребует изменения ч.2 ст.66 Конституции РФ.
В отличие от законодательных представительские полномочия региональных парламентов выражены достаточно слабо. Эта тенденция наблюдается как на уровне федерального законодательства, так и на уровне законодательства субъектов ЮФО. Вместе с тем можно сказать, что все полномочия парламентов субъектов РФ так или иначе реализуют представительскую функцию этих органов государственной власти. В законодательстве субъектов ЮФО выделяются следующие представительские полномочия региональных парламентов:
- одобрение проекта договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта ЮФО;
- осуществление парламентских связей с органами законодательной власти субъектов РФ и зарубежных стран (Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края»);
- рассмотрение вопросов национального развития и межнациональных отношений народов субъекта ЮФО (конституции Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики);
- принятие решений по вынесению на всенародное обсуждение важных вопросов, проектов нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта ЮФО (уставы Астраханской и
Волгоградской областей).
Осуществление контрольных полномочий пронизывает всю компетенцию региональных парламентов. Многие полномочия парламентов субъектов РФ, формально относящиеся к другим функциональным группам, содержат в себе элементы контрольных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах…» закрепил, что законодательный орган субъекта РФ в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ. Более детально контрольные полномочия региональных парламентов ЮФО регламентированы в конституциях (уставах) и законах субъектов ЮФО.
Контрольные полномочия парламентов субъектов ЮФО можно разделить на следующие группы:
1) Финансовый контроль.
Данная группа представлена следующими полномочиями:
- контроль за исполнением бюджета субъекта ЮФО;
- контроль за исполнением бюджетов территориальных
государственных внебюджетных фондов субъекта ЮФО;
- контроль за расходованием кредитных ресурсов и ассигнований из федерального бюджета (уставы Астраханской, Волгоградской областей, Краснодарского края; Закон Республики Адыгея «О Государственном Совете – Хасэ Республики Адыгея).
В ряде субъектов ЮФО в целях осуществления финансового контроля законодательные органы образуют контрольно-счетные (счетные) палаты. Создание таких органов финансового контроля предусмотрено законодательством Республики Дагестан, Чеченской Республики, Волгоградской и Ростовской областей, Краснодарского и Ставропольского краев. Деятельность контрольно-счетных (счетных) палат регулируется специальными законами субъектов ЮФО об этих органах. Так, Закон Волгоградской области «О контрольно-счетной палате Волгоградской области» определяет ее в качестве постоянно действующего органа государственного финансового контроля, образуемого Волгоградской областной Думой (ч.1 ст.1). Контрольно-счетные (счетные) палаты субъектов ЮФО в пределах своей компетенции осуществляют финансовый контроль за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, банков, иных организаций независимо от видов и форм собственности.
2) Контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ, федеральной и иной собственностью, переданной в управление органам государственной власти субъекта РФ, осуществлением программ социально-экономического развития.
К полномочию данной группы относится установление перечня объектов, имеющих особо важное значение, распоряжение которыми осуществляется с согласия законодательного органа субъекта ЮФО (Устав Волгоградской области).
3) Контроль за соблюдением и исполнением законов.
Полномочиями данной группы являются:
- контроль за своевременным приведением законодательства субъекта ЮФО в соответствие с федеральным законодательством (Устав Астраханской области);