- обращение к Президенту РФ для разрешения споров в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);
- оказание методической помощи представительным органам местного самоуправления в организации их работы (Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края»);
- проведение юридической экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых представительными органами местного самоуправления (Закон Волгоградской области «Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления законодательству Волгоградской области»);
передача органам местного самоуправления права осуществления
отдельных государственных полномочий.
Следует отметить, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах…» проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются как с законодательными, так и с высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (ч.1 ст.26.4). Однако Конституция РФ правом законодательной инициативы в
Государственной Думе РФ наделяет только законодательные органы субъектов РФ (ч.1 ст.104). Складывается ситуация, при которой высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не может представлять поправки к таким законопроектам, но может при желании блокировать выражение мнения по поводу законопроекта со стороны органов государственной власти субъекта РФ, поскольку для его выражения необходимо единогласное решение как законодательного, так и высшего исполнительного органа (ч.3 ст. 26.4). Таким образом, региональный парламент на практике может исключаться из федерального законодательного процесса. По нашему мнению, право согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения следует оставить только за законодательным органом субъекта РФ.
Кроме того, установленный Федеральным законом «Об общих принципах…» (ч.2 ст.26.4) тридцатидневный срок для представления законодательными органами субъектов РФ отзывов на законопроекты по предметам совместного ведения явно недостаточен. Поскольку данные законопроекты поступают в региональные законодательные органы спустя 1015 дней после их рассмотрения Государственной Думой РФ, а в большинстве субъектов РФ очередные заседания парламента проводятся один раз в месяц, то на рассмотрение таких законопроектов уже не остается времени. Поэтому следует увеличить срок для представления законодательными органами субъектов РФ отзывов и поправок к проектам федеральных законов по предметам совместного ведения с тридцати до сорока пяти дней.
И, наконец, региональные парламенты ЮФО осуществляют полномочия по организации своей деятельности (внутриорганизационные полномочия). Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что законодательный орган субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности (ч.8 ст.4), а также внутреннего распорядка своей деятельности (п. «а» ч.3 ст.5).
К внутриорганизационным полномочиям региональных парламентов ЮФО относятся:
- принятие регламента законодательного органа субъекта ЮФО;
- избрание председателя законодательного органа субъекта ЮФО и его заместителя (заместителей) (конституции Республики Адыгея, КарачаевоЧеркесской Республики; Устав Астраханской области, Закон Краснодарского края «О Законодательном Собрании Краснодарского края»);
- образование комитетов (комиссий), избрание председателей комитетов (комиссий) и их заместителей, изменение состава комитетов (комиссий), заслушивание отчетов об их работе;
- утверждение структуры законодательного органа субъекта ЮФО, его аппарата, утверждение положения об аппарате законодательного органа субъекта ЮФО;
- досрочное прекращение полномочий законодательного органа субъекта ЮФО в результате самороспуска.
Подытоживая сказанное, можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Избрав в качестве основного критерия классификации полномочий региональных парламентов функциональный признак, автор разделил их на семь основных групп: 1) законодательные; 2) представительские; 3) контрольные; 4) учредительские; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационные.
2. В последнее время наблюдается тенденция к усилению полномочий парламентов субъектов ЮФО. Однако имеются значительные резервы в этом направлении. Требуется дальнейшее усиление представительских, контрольных полномочий региональных парламентов, полномочий по участию в формировании государственного аппарата, в целях максимального использования парламентами возможностей в правотворческой и правоприменительной сферах, поднятия авторитета регионального парламента как высшего органа представительной демократии в субъекте РФ.
3. Необходимо укрепить позиции регионального парламента в системе органов государственной власти субъекта РФ, упрочить его положение во взаимоотношениях с высшим должностным лицом и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
4. Подлежат усовершенствованию правовые нормы о взаимодействии региональных парламентов с федеральными органами государственной власти, в частности, нормы об участии парламентов субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе.
5. Нужна дополнительная регламентация полномочий парламентов субъектов РФ, принятие специальных законов о порядке осуществления отдельных полномочий.
Деятельность региональных парламентов ЮФО должна осуществляться в строгом соответствии с действующими конституционно-правовыми нормами. За ненадлежащее осуществление публичной власти, неудовлетворительные последствия осуществления своих полномочий они несут предусмотренную законом конституционно-правовую ответственность. Особо необходимо оговориться, что в рассматриваемом контексте имеется в виду конституционноправовая ответственность коллегиального законодательного органа, которая не включает в себя ответственность отдельных депутатов и должностных лиц парламента. В работе рассматривается конституционно-правовая ответственность за решения и действия, принятые всем составом регионального парламента.
Российское законодательство, несмотря на установление отдельных мер конституционно-правовой ответственности, нормативно нигде не закрепляет сам термин «конституционно-правовая ответственность». Однако анализ отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах…», других нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов ЮФО позволяет сделать вывод о том, что речь идет именно о конституционноправовой ответственности региональных парламентов.
Федеральный закон «Об общих принципах…» в ст. 3.1 закрепляет общие основания конституционно-правовой ответственности законодательных органов субъектов РФ. Ими являются нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов.
Конституционно-правовая ответственность региональных парламентов предполагает отрицательную оценку государством деятельности этих органов, в результате чего они испытывают неблагоприятные последствия.[60] Как отмечает Н.М. Колосова, именно два признака (негативная оценка деяния: законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта должны стать основными критериями для отнесения той или иной меры к санкциям юридической, и в том числе - конституционно-правовой ответственности. Таким образом, конституционно-правовая санкция – «это возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами».[61] Вместе с тем, конституционно-правовая ответственность не носит репрессивного характера. Она прежде всего выполняет не карательную, а правовосстановительную функцию.
Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, которые представлены соответственно:
а) конкретной конституционно-правовой нормой, устанавливающей
модель поведения и санкцию за отклонение от нее;
б) конституционно-правовым нарушением - не соответствующим
конституционно-правовой норме деянием;
в) решением компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретное конституционно-правовое нарушение.[62]
Конституционно-правовая ответственность может наступить только при наличии состава конституционно-правового нарушения, который в отличие от состава уголовных или административных правонарушений является как бы «усеченным», поскольку в нем не имеют практического значения отдельные элементы состава (место, время, способ совершения правонарушения, форма вины и т.д.). Поэтому приходится с помощью научного анализа «достраивать» составы конституционно-правовых нарушений до общей модели неправомерного поведения.
Для наличия состава конституционно-правового нарушения региональных парламентов ЮФО необходимо четыре элемента: 1) субъект правонарушения; 2) субъективная сторона правонарушения; 3) объект правонарушения; 4) объективная сторона правонарушения.