Общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ закреплены в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч.1 ст.1). Субъекты ЮФО в своих законах также устанавливают принципы деятельности законодательных органов. Так, Закон Волгоградской области «О Волгоградской областной Думе» определяет, что деятельность Думы строится в соответствии с принципами демократизма (народовластия), законности, признания и гарантирования прав человека и гражданина, разделения власти, гласности, профессионализма и другими конституционными принципами (ст.3). Закон Ставропольского края «О Государственной Думе Ставропольского края» закрепил такие принципы деятельности регионального парламента, как разграничение полномочий по предметам ведения Ставропольского края между Государственной Думой Ставропольского края и исполнительными органами государственной власти Ставропольского края (ст.3), невмешательство Государственной Думы в компетенцию Губернатора и Правительства Ставропольского края, согласованности деятельности и взаимного уважения
(ч.1 ст. 26).
Важнейшими принципами деятельности законодательных органов субъектов ЮФО являются принцип единства системы государственной власти в Российской Федерации, принцип разделения властей и самостоятельности органов государственной власти субъектов ЮФО. Эти принципы всесторонне взаимосвязаны и взаимообусловлены.
Согласно ст.5 Конституции России федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти, которое обеспечивается единством системы органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, единой политикой законотворчества, государственного регулирования и управления, наличием механизмов и институтов координации и кооперации деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.[67] Единство системы государственной власти должно основываться на соблюдении принципов демократического государства с республиканской формой правления, разделения властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов.
Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, в том числе как основы организации государственной власти в субъектах РФ (ст.10). При этом субъекты РФ самостоятельно определяют модель разделения законодательной и исполнительной власти, руководствуясь основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч.2 ст.11, ч.1 ст.77).
Реализация принципа разделения властей как на федеральном, так и на региональном уровне, предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Государственные органы каждой из ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной – имеют свои функции и наделяются соответствующими полномочиями. Эти государственные органы самостоятельны и независимы в реализации своих полномочий, обладают возможностью взаимно сдерживать и контролировать друг друга. Ни один из них не вправе принять на себя функции другого, но и действовать обособленно они также не могут. «Принцип разделения властей предполагает их единство в системе единой государственной власти. Это единство базируется на единстве целей, единстве объекта правового регулирования, в качестве которого выступает деятельность государства, на необходимости обеспечения полноты и согласованности регулирования этого объекта, взаимодополняющего единства функций, осуществляемого органами, относящимися к разным ветвям власти, на общей ответственности государства в лице его органов и должностных лиц перед народом за надлежащее осуществление своей деятельности».[68]
Конституционный суд РФ в своих постановлениях определил целый ряд положений, имеющих принципиальный характер для реализации принципов единства и разделения государственной власти в субъектах РФ.
В своем постановлении от 18 января 1996г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края Конституционный суд указал, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти в Российской Федерации являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией, закреплять в Уставе нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение (п.6).
В этой связи Конституционный суд РФ исключил возможность избрания высшего должностного лица субъекта РФ законодательным органом субъекта РФ. Как указал Конституционный суд, высшее должностное лицо получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Суд заметил, что избранный представительным государственным органом глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти (п.6). Впоследствии эти положения нашли свое отражение в Федеральном законе «Об общих принципах…» (ч.1 ст.18).
Принципиальное значение имело определение Конституционным судом России конституционности положений основных законов ряда субъектов РФ, определяющих порядок принятия и промульгации (подписания и обнародования) законов.
В вышеуказанном постановлении Конституционный Суд, оценивая право подписания законов Алтайского края председателем Законодательного Собрания края, обратил внимание на важность единства подходов в разделении полномочий законодательной и исполнительной власти в законодательном процессе федерального и регионального уровней. Конституционный суд отметил, что Конституция РФ относит принятие законов к исключительному ведению законодательных органов. Одновременно она предусматривает право вето и промульгацию федеральных законов главой государства как существенный элемент законотворческой процедуры, обеспечивающий разделение властей, предупреждающий возможное совершение ошибок. В результате закон, принятый законодательным органом, обретает силу правового акта единой государственной власти. Принятие и промульгация законов одним и тем же органом нарушили бы баланс властей в сфере законотворчества. Все это существенно и для законодательного процесса на уровне субъекта РФ, где промульгация в принципе осуществляется главой администрации, который тем самым приобретает право вето в отношении принятых законодательными органами законов, а также право подписывать и обнародовать закон. Как указал Конституционный Суд, Устав может уравновесить эти полномочия путем закрепления порядка преодоления вето главы администрации и его обязанности подписать закон при выполнении определенных условий (п.6).
Вместе с тем следует отметить, что право вето высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должно иметь определенное ограничение. Речь идет о праве вето на принятую законодательным органом субъекта РФ большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов конституцию (устав) субъекта РФ. Представляется необходимым закрепить в Федеральном законе «Об общих принципах…» положение о том, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе отклонять направленную ему для обнародования конституцию (устав) субъекта РФ, поскольку голосование за ее (его) принятие выявляет позицию подавляющего большинства депутатов. А повторение процедуры принятия конституции (устава) квалифицированным большинством голосов приведет только к затягиванию процесса.
Кроме того, субъектам ЮФО целесообразно ограничить право вето высшего должностного лица субъекта ЮФО (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта ЮФО) на законы, повторно принятые региональным парламентом с поправками главы исполнительной власти. Так, согласно закону Волгоградской области «О законах и иных областных нормативных правовых актах», если при повторном рассмотрении депутаты соглашаются с поправками главы администрации Волгоградской области и принимают закон в предложенной им редакции, то в таком случае глава администрации не может использовать право вето (абз.3 ч.3 ст.30).
В постановлении от 1 февраля 1996г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Читинской области Конституционный Суд РФ отметил, что наличие у главы администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона предполагает его удостоверение главой администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено или путем подписания закона, или путем издания специального акта. Исключение необходимости подписания законов главой администрации и предоставление такого права только председателю парламента не соответствует конституционным принципам единства государственной власти и разделения властей (п.4).
Вместе с тем, Конституционный Суд в постановлении от 10 декабря
1997г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области указал, что право главы администрации на подписание и обнародование законов области не исключает на заключительной стадии законотворческого процесса и законодательный орган субъекта РФ. В этой связи Суд не усмотрел противоречия Конституции РФ в положениях Устава Тамбовской области, предусматривающих подписание законов области председателем областной Думы и главой Администрации совместно. Конституционный Суд констатировал, что подписание законов председателем парламента непосредственно не влечет обнародования и вступления в силу принятого закона. Подписание принятого закона есть не право председателя парламента, а его обязанность. Оно имеет значение удостоверения подлинности текста закона и является свидетельством принятия его областным законодательным органом. Подписанный председателем парламента закон обретает силу правового акта единой государственной власти лишь при условии его промульгации (подписания и обнародования) главой администрации области (п.6).