Дагестан (абз.3, 4 ст.48).
Уставы некоторых субъектов ЮФО закрепляют такую форму непосредственной демократии, как гражданская инициатива. В Уставе Волгоградской области под гражданской инициативой понимается право избирателя (избирателей) на обращение к депутату Волгоградской областной Думы с предложением о принятии нового закона Волгоградской области или изменении действующего. Депутат обязан в месячный срок уведомить избирателя (избирателей) о принятии им обращения как поручения для реализации предложения в порядке законотворческой инициативы или дать мотивированный ответ об отказе в принятии обращения в качестве поручения. О результатах рассмотрения данной законотворческой инициативы в Волгоградской областной Думе депутат в письменном виде уведомляет избирателя (избирателей) (ст.16). В Краснодарском крае население в количестве не менее 10 тысяч избирателей может осуществлять гражданскую инициативу (коллективное обращение) путем выдвижения предложений для рассмотрения Законодательным Собранием края. Гражданская инициатива (коллективное обращение) не позднее чем в месячный срок подлежит рассмотрению Законодательным Собранием. Результат рассмотрения в семидневный срок доводится до граждан через средства массовой информации или организаторов коллективного обращения (ст.22).
В Уставе Волгоградской области также содержится положение о законодательной инициативе граждан, под которой понимается право определенного числа избирателей представлять Волгоградской областной Думе проекты законов, а также иные предложения для их принятия в законодательном порядке. Законопроекты и предложения, направленные в областную Думу в таком порядке, рассматриваются в первоочередном порядке. Решения, принятые по результатам рассмотрения, обнародуются (ст17).
Таким образом, особенность гражданской инициативы (законодательной инициативы граждан) на уровне субъектов ЮФО состоит в том, что, во-первых, они направляются особому кругу государственных органов - законодательным органам субъектов ЮФО. Во-вторых, они не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению, но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством.
Следует отметить большой позитивный потенциал перечисленных форм непосредственной демократии. «К сожалению, - как справедливо отмечает Р.Ф. Васильев, - возможности позитивного влияния общественного мнения на качество законов используются далеко не в полной мере. В частности, не реализуется большой позитивный потенциал одной из важнейших форм прямого участия граждан в законотворчестве – обсуждение населением проектов законов. Законопроекты выносятся на обсуждение не во всех необходимых случаях».[71]
По нашему мнению, подобные институты непосредственной демократии должны получить широкое распространение во всех субъектах РФ, поскольку они обеспечивают подлинное народовластие в регионах. Данные институты должны быть детально регламентированы в законодательстве субъектов РФ, а органы власти должны проводить разъяснительную и агитационную работу среди народа о такой возможности выражения своей воли в законодательной сфере.
Принцип политического многообразия означает, что каждый депутат имеет право выражать и настаивать на любых своих убеждениях, которые не противоречат действующему законодательству Российской Федерации. Стремление к реализации данного принципа лежало в основе внесения поправок в Федеральный закон «Об общих принципах…», который в настоящее время устанавливает, что не менее 50 процентов депутатов законодательных органов субъектов РФ (в двухпалатном законодательном органе – не менее 50 процентов депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться на основе пропорциональной избирательной системы по единому избирательному округу (ч.4 ст.4). Это означает, что не менее половины численного состава региональных парламентов будет укомплектовано представителями политических партий, победивших на выборах. Реформа избирательной системы направлена на укрепление представительной демократии и становление подлинной многопартийности в субъектах РФ. Политические партии, пользующиеся значительной поддержкой народа субъекта РФ, получат возможность сформировать в региональном парламенте полноценные депутатские объединения: фракции и депутатские группы. Депутатам, выдвинутым по партийным спискам, значительно легче принимать решения, связанные с консолидированными интересами представляемого ими субъекта, нежели депутатам, избираемым по одномандатным округам. Участие депутатов, избранных по партийным спискам, позволит региональным парламентам более эффективно преодолевать местные разногласия и вырабатывать согласованные коллективные решения. Итак, можно сделать следующие выводы.
1. В настоящее время требуют всестороннего развития принципы гласности, коллегиальности, народовластия, политического многообразия в деятельности парламентов субъектов РФ.
2. Реализация принципов деятельности региональных парламентов на практике имеет основополагающее значение для определения того, является ли парламент подлинным институтом народного представительства, адекватно ли он осуществляет свои функции и предназначение.
Под формами деятельности региональных парламентов понимаются мероприятия, на которых рассматриваются и решаются вопросы, отнесенные к их ведению. Формы деятельности региональных парламентов ЮФО регулируются конституциями (уставами), законами субъектов ЮФО, но основное регулирующее воздействие на них оказывают регламенты парламентов субъектов ЮФО. В данном контексте рассматриваются формы деятельности коллегиального законодательного органа субъекта ЮФО и его основных структурных подразделений – постоянных комитетов (комиссий).
К основным формам деятельности региональных парламентов ЮФО относятся:
- заседания парламента;
- заседания постоянных комитетов (комиссий) парламента; - парламентские слушания.
Заседания законодательного органа. Это основная организационная форма работы регионального парламента. Все решения законодательного органа субъекта ЮФО, которые находятся в его компетенции, он вправе принимать исключительно на заседаниях всей коллегии депутатов. Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что правомочность заседания законодательного органа субъекта РФ определяется законом субъекта РФ (ч.11 ст.4), т.е. относит решение этого вопроса к исключительному ведению субъектов РФ. В регламентах парламентов субъектов ЮФО данный вопрос решен по-разному. В одних субъектах кворум для признания заседания регионального парламента правомочным установлен в виде большинства от установленного числа депутатов (Республика Адыгея, Волгоградская область), в других (Республика Дагестан, Ростовская область, Краснодарский и Ставропольский края) – не менее двух третей от установленного числа депутатов.
На наш взгляд, представительная природа регионального парламента требует участия в его заседаниях наибольшего количества депутатов, или, по крайней мере, их значительного большинства. От установленного кворума правомочности заседания законодательного органа зависит степень представительности принимаемых им решений. И если она окажется недостаточной, то ставится под вопрос легитимность самих решений. Поэтому, по нашему мнению, в Федеральном законе «Об общих принципах…» необходимо установить кворум для признания правомочности заседания законодательного органа субъекта РФ в количестве не менее двух третей от установленного числа депутатов. В этой связи представляются спорными положения регламентов Законодательного Собрания Краснодарского края (абз.2 ст.43) и Государственной Думы Ставропольского края (абз.3 ст.47), согласно которым в случае, если на сессии (заседании) законодательного органа присутствует менее двух третей от общего числа депутатов, то сессия (заседание) переносится на другое время. Однако повторно созванная сессия (заседание) уже правомочна при наличии большинства от общего числа депутатов законодательного органа. Таким образом, в результате неисполнения отдельными депутатами возложенной на них обязанности участвовать в работе законодательного органа понижается уровень представительности принимаемых парламентом решений.
Депутат законодательного органа субъекта ЮФО обязан участвовать в заседаниях регионального парламента, его органов, в состав которых он избран. Регламенты парламентов субъектов ЮФО устанавливают ответственность депутатов за неучастие в работе регионального парламента. Например, в Республике Адыгея установлено правило, в соответствии с которым в случае двукратного отсутствия депутата на сессии Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея без уважительных причин, в том числе в момент голосования, ему не возмещаются месячные расходы, связанные с депутатской деятельностью. Об отсутствии депутата на сессии по неуважительным причинам может сообщаться в средствах массовой информации (ч.3 и 4 ст.59 Регламента Государственного Совета – Хасэ Республики Адыгея).