«Законодательные органы, будучи сформированы путем избрания населением определенного количества депутатов, одновременно являются и представительными органами. Это дает им право выступать от имени народа, выражать волю народа в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь. Такая двойственность природы законодательных органов отразилась на наименовании этих властных структур».[13][14]
В Конституции РФ используется как термин «орган законодательной власти», так и термин «представительный орган», что свидетельствует об отсутствии у законодателя единого подхода к данному вопросу. Например, в
ч.2 ст.66 устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта РФ принимать законы, определяющие статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В данном случае термины «представительный» и «законодательный» используются как синонимы. В ч.1 ст.77 речь идет о представительных органах государственной власти, система которых устанавливается субъектами РФ в соответствии с основами конституционного строя и требованиями федерального закона. При закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что в его состав входят по два представителя от каждого субъекта РФ, в том числе один от представительного органа государственной власти (ч.2 ст.95). Правом обращения с запросом в Конституционный Суд РФ наделены органы законодательной власти субъектов РФ (ч.2 ст.125). В статье 136 Конституции России право субъектов РФ решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к главам 3-8 Конституции Российской Федерации также закреплено за органами законодательной власти субъектов РФ.
Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ (ч.1 ст.4). Как видно из легального определения, федеральный закон вслед за Конституцией РФ отождествляет термины «законодательный» и «представительный» в характеристике органа государственной власти субъекта РФ.
На основании данного легального определения субъекты ЮФО в конституциях и уставах формулируют понятие своих парламентов. Формулировки региональных парламентов, аналогичные использованной в Федеральном законе «Об общих принципах…», содержатся в Конституции Чеченской Республики (ч.1 ст.78), уставах Ростовской области (ч.1 ст.31) и Ставропольского края (абз.1 ст.24).
В Республике Адыгея Государственный Совет - Хасэ (ч.1 ст.63) и в Астраханской области Государственная Дума (ч.1 ст.17) названы постоянно действующими высшими и единственными законодательными (представительными) органами государственной власти. В Конституции Карачаево-Черкесской Республики Народное Собрание (Парламент) является постоянно действующим высшим законодательным и представительным органом (ч.1 ст.78). В конституциях Кабардино-Балкарской Республики (ст.91), Республики Северная Осетия – Алания (ст.66) парламентам дана характеристика представительного и законодательного органа государственной власти.
В Конституции Республики Дагестан (ст.59) Народное Собрание – парламент определено как постоянно действующий законодательный (представительный) орган государственной власти, Уставе Краснодарского края (абз.3 ч.1 ст.24) Законодательное Собрание является постоянно действующим законодательным и представительным органом государственной власти.
Основные законы остальных субъектов ЮФО используют иные комбинации характеристик парламентов. Так, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия определяет Народный Хурал (Парламент) как высший законодательный (представительный) орган государственной власти республики (абз.1 ст.29), в Конституции Республики Ингушетия используется характеристика Народного Собрания (Парламента) как постоянно действующего высшего представительного и единственного законодательного органа государственной власти республики (ст.56), а наиболее полное определение парламента субъекта ЮФО содержит Устав (Основной Закон) Волгоградской области, который характеризует Волгоградскую областную Думу как постоянно действующий, высший и единственный, выборный представительный и законодательный орган государственной власти (ч.1 ст.22).
«Термин «законодательный» применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Что же касается термина «представительный», то он характеризует прежде всего его природу и источник образования. Выборный орган создан для выполнения основной функции – принятия закона или законодательства. В принимаемых актах он должен отражать потребности избирателей области, края, быть представителем их интересов при решении наиболее важных вопросов жизни региона. Термин «представительный» означает лишь то, что этот орган избран народом и осуществляет представительские функции, является проводником интересов населения области».[15]
По нашему мнению, одновременное использование в определении органа государственной власти субъекта РФ в качестве синонимов терминов «законодательный» и «представительный» в определенной степени является некорректным. Законодательный орган не является единственным представительным органом государственной власти в субъекте РФ. Помимо него на территории субъекта РФ могут иметь место представительные органы государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов) данного субъекта РФ.[16] В субъекте РФ также имеются представительные органы местного самоуправления, которые хотя и не являются органами государственной власти, но тем не менее осуществляют публичные представительские функции.
Главный признак, отличающий законодательный орган субъекта РФ от других выборных представительных органов власти субъекта РФ – осуществление законодательной функции. Федеральный законодатель совершенно справедливо определяет статус регионального парламента как единственного органа законодательной власти субъекта РФ. Никакие другие представительные органы власти в субъекте РФ не имеют права осуществлять законодательную деятельность, т.е. принимать законы. Поэтому автор согласен с мнением А.Ф. Малого о том, что «при определении названия выборного органа субъекта РФ необходимо отдать предпочтение термину
«законодательный»... Термин «представительный» должен использоваться для дополнительной характеристики выборного органа».[17]
Но если региональный парламент является единственным законодательным органом в субъекте РФ, то использование в Федеральном законе «Об общих принципах…» формулировки «высший» орган законодательной власти представляется некорректным. Региональный парламент является не высшим законодательным, а высшим представительным органом субъекта РФ.
Основываясь на вышеизложенных доводах, мы предлагаем следующее определение регионального парламента: «законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ».
Федеральный закон «Об общих принципах…» устанавливает, что наименование законодательного органа государственной власти субъекта РФ устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ (ч.2 ст.4).
В субъектах ЮФО законодательные органы называются по-разному: в Республике Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарской, Чеченской республиках – Парламент; в Республике Адыгея – Государственный Совет – Хасэ; в Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике, Республике Ингушетия – Народное Собрание (Парламент); в Республике Калмыкия – Народный Хурал (Парламент); в Астраханской области, Ставропольском крае – Государственная Дума; в Волгоградской области – областная Дума; в Ростовской области, Краснодарском крае – Законодательное Собрание.
Необходимо подчеркнуть, что термин «парламент» в наименовании представительных органов используется только в законодательстве республик ЮФО. Края и области ЮФО в определении своих законодательных органов термин «парламент» не используют. Здесь, видимо, сказываются исторические традиции, в соответствии с которыми до принятия Конституции РФ 1993 года республиканские Верховные Советы обладали более высоким конституционноправовым статусом, нежели краевые, областные Советы народных депутатов. Однако Конституция РФ установила единый конституционно-правовой статус законодательных органов всех субъектов РФ. Эти органы выполняют одинаковые функции, обладают сходными полномочиями в пределах единых предметов ведения, сходным образом организованы, осуществляют одинаковые формы деятельности и несут одинаковую ответственность за такую деятельность. Не вдаваясь в дискуссию о качественных признаках парламента как представительного органа власти, следует отметить, что, по нашему мнению, принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст.5 Конституции РФ, позволяет краям и областям ЮФО, наравне с республиками ЮФО, использовать в своем законодательстве при наименовании представительных органов термин «парламент».