По нашему мнению, следует согласиться с утверждением А.Ф. Малого о том, что для того, чтобы избежать подобной ситуации, субъекты РФ, за исключением тех, в которых региональные парламенты действуют по принципу ротации депутатского корпуса, должны установить в своих конституциях и уставах конкретный срок полномочий законодательных органов одного созыва.[23] В этом отношении примером может служить Устав (Основной Закон) Ставропольского края, определяющий как срок полномочий Государственной Думы Ставропольского края, так и срок полномочий депутатов Государственной Думы Ставропольского края, которые составляют пять лет
(ч.2 и 3 ст.24).
Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения.
1. Предлагается следующая структура конституционно-правового статуса регионального парламента России, включающая в себя следующие элементы: понятие и функции парламента; порядок формирования парламента; компетенция парламента, состоящая из предметов ведения, полномочий и ответственности; организация деятельности парламента, включающая внутреннее устройство, принципы, формы и процедуру деятельности; порядок прекращения полномочий парламента.
2. На основании анализа федерального и регионального законодательства автор разработал определение регионального парламента: «законодательный орган субъекта РФ является постоянно действующим единственным законодательным и высшим представительным органом государственной власти субъекта РФ».
3. Термин «парламент» в наименовании представительных органов используется только в законодательстве республик ЮФО. Однако принцип равноправия субъектов РФ, закрепленный в ст.5 Конституции РФ, позволяет краям и областям ЮФО, наравне с республиками, использовать в своем законодательстве термин «парламент» в наименовании представительных органов.
4. В целях оптимального представительства избирателей, последовательного, эффективного осуществления региональными парламентами своих функций и полномочий необходимо увеличение числа депутатов ряда законодательных органов субъектов ЮФО.
5. В современных условиях России необходима полная профессионализация деятельности депутатов парламентов субъектов РФ аналогично федеральному парламенту.
6. Помимо срока полномочий депутатов субъекты РФ, за исключением тех, в которых региональные парламенты действуют по принципу ротации депутатского корпуса, должны установить в своих конституциях и уставах конкретный срок полномочий законодательных органов одного созыва.
В книге «Теория государства и права: Часть I. Теория государства» под ред. А.Б. Венгерова дается определение понятия «функция» в теории государства и права. В соответствии с этим определением функция означает «направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение» (М.: Юрист, 1995. – С. 142). Под функциями регионального парламента автор понимает направление, предмет деятельности указанного государственного органа, в которых проявляются его сущность и социальное назначение.
По нашему мнению, можно выделить семь основных функций региональных парламентов. Ими являются: 1) законодательная; 2) представительская; 3) контрольная; 4) учредительская; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационная.
Главной функцией региональных парламентов ЮФО является законодательная функция. По своему значению она является наиболее важной и объемной, что предопределило название региональных законодательных органов. Законодательная функция означает, что только законодательный орган субъекта ЮФО обладает исключительным правом принимать законы, т.е. правовые акты, обладающие высшей юридической силой на территории субъекта ЮФО. Своеобразным исключением из этого правила является ст. 85 Конституции Чеченской Республики, которая предоставляет Президенту Чеченской Республики право издавать указы, восполняющие пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ, федеральным и республиканским законам, а их действие ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Включение указанной нормы в текст основного закона Чеченской Республики объясняется необходимостью оперативного восстановления и регулирования правовой системы данной республики в переходный период.
Вместе с тем, даже в сфере осуществления законодательной власти региональный парламент ЮФО делит свою компетенцию с народом субъекта ЮФО, который вправе принимать законы субъекта ЮФО непосредственно на референдуме. В этой связи неверными представляются положения основных законов некоторых субъектов ЮФО, закрепляющих в качестве единственного субъекта законодательной власти региональный парламент, не упоминая при этом народ (например, Устав Астраханской области (ст.15)).
Представительская функция регионального парламента ЮФО призвана выражать волю многонационального народа, проживающего на территории субъекта ЮФО.
Интересно отметить определение источника власти в субъектах ЮФО, закрепленного в их конституциях и уставах. В республиках ЮФО источником власти признается народ, а в остальных субъектах ЮФО источник власти определен по-разному: граждане (Волгоградская область), сообщество граждан (Ростовская область), население (Ставропольский край), народ (Краснодарский край). Представляется, что исходя из принципа равноправия субъектов РФ (ч.1 ст.5 Конституции РФ) источником власти во всех субъектах ЮФО должен признаваться народ, проживающий на территории данных субъектов ЮФО. С.В. Масленникова в своей монографии «Народное представительство и права граждан в Российской Федерации» (М.: «Городец-издат», 2001. – С. 14.) перечисляет основные свойства представительных органов власти: «выборность; коллегиальность по составу и порядку выработки и принятия решений; особый характер связи народных представителей с избирателями. Только в совокупности все названные свойства дают качество представительности, позволяющее характеризовать соответствующие учреждения как органы народного представительства».
«Парламент – это единственный официальный орган народного
представительства».[24] Именно в парламенте выражается коренная, органическая связь власти с народом. Парламент выражает волю народа субъекта ЮФО, придает ей общеобязательный характер и осуществляет от его имени власть.
Парламенты субъектов ЮФО формируются путем выборов. Демократическое избрание депутатов позволяет гражданам выразить свою сопричастность с этими представительными органами, содействует установлению непосредственной связи между народными представителями и избирателями. Выборность предопределяет особое место региональных парламентов ЮФО среди других органов власти, отражает их тесную связь с народом.
Главная функция регионального парламента – законотворчество – неразрывно связана именно с его представительностью. Представительный орган в принимаемых законах выражает волю народа, проживающего на территории соответствующего субъекта ЮФО. Именно в этих законах должны учитываться интересы народа как единственного источника власти в субъекте ЮФО. Региональные парламенты в своей деятельности должны отражать социальные интересы избирателей соответствующих субъектов ЮФО, согласовывать усилия различных политических сил, формировать у народа гражданскую позицию. Представительный орган призван являться трибуной для выражения своего мнения представителями народа, для обсуждения жизненно важных проблем региона.
Осуществление контрольной функции играет важную роль в деятельности региональных парламентов ЮФО. Наличие достаточных контрольных полномочий позволяет значительно укрепить авторитет законодательного органа субъекта ЮФО. Сущность контрольной функции заключается в том, что народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие органы власти. Региональный парламент ЮФО контролирует деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта ЮФО, органов местного самоуправления.
Осуществление контрольной функции логически вытекает из наличия у регионального парламента законодательной и представительской функций, поскольку контроль за исполнением уже принятых решений способствует их реальному воплощению в жизнь. Парламентский контроль осуществляется в самых разнообразных формах: финансовый контроль; контроль за соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ, осуществлением программ социально-экономического развития; контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ. Законодательный орган субъекта РФ контролирует деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ, утверждая структуру исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, решая вопрос о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный орган принимал участие; осуществляет иные формы контроля.