Таким образом, можно констатировать наличие достаточно широких контрольных полномочий у региональных парламентов ЮФО. Усиление контрольной функции законодательных органов субъектов ЮФО является одним из важнейших приоритетов в их деятельности. Тем не менее, контрольная функция региональных парламентов ЮФО не должна стать абсолютной. Ее осуществление не может нарушать баланс властей и самостоятельность их органов в субъектах ЮФО.
Учредительская функция региональных парламентов ЮФО позволяет им непосредственно создавать государственные и негосударственные институты или участвовать в их формировании. Законодательные органы субъектов ЮФО учреждают конституционные (уставные) суды субъектов ЮФО, должность Уполномоченного по правам человека в субъекте ЮФО, учреждают средства массовой информации, банки, создают контрольно-счетные (счетные) палаты, постоянные представительства при федеральных органах государственной власти, осуществляют иные учредительские полномочия.
Еще одной основной функцией законодательных органов субъектов ЮФО является их участие в формировании государственного аппарата, выражающееся в назначении должностных лиц федеральной и региональной власти.
«Федеративная природа Российской Федерации предусматривает, что органам государственной власти субъектов Федерации (и прежде всего законодательному органу) должно быть предоставлено реальное право принимать участие в назначении представителей Федерации на своей территории».1
Это положение явилось предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Как отметил Суд, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия Российской Федерации по вопросам совместного ведения, то федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным органом субъекта Федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Это связано с тем, что такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не
1 См.: Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. - М.: «Городец-издат»,
2001. – С. 117.
затрагиваются прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.[25]
Законодательный орган субъекта ЮФО должен принимать активное участие в формировании органов исполнительной власти субъекта ЮФО. Только наличие широких полномочий по назначению на должность ключевых руководителей исполнительной власти позволит региональному парламенту успешно функционировать в системе органов государственной власти субъекта ЮФО. Но такое положение парламентов не должно нарушать в субъектах ЮФО баланс властей и самостоятельность их органов.
Важной является функция региональных парламентов ЮФО по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Ее выполнение обусловлено федеративной природой России, самостоятельностью органов местного самоуправления. Парламенты субъектов РФ должны обеспечивать единство правового пространства государства, поддерживать необходимые связи в системе органов власти всех уровней, а в необходимых случаях участвовать в разрешении противоречий между элементами этой системы.
Внутриорганизационная функция региональных парламентов ЮФО направлена на упорядочение их внутренней деятельности, установление четкого порядка и процедур осуществления своей работы. Отличие данной функции от вышеперечисленных проявляется в том, что ее осуществление направлено преимущественно внутрь самого законодательного органа и не касается других органов государственной власти. Важность данной функции заключается в том, что от успешного ее выполнения напрямую зависит эффективное осуществление всех других функций регионального парламента ЮФО.
Резюмируя сказанное, можно сделать следующие выводы.
1. Автор выделяет семь основных функций региональных парламентов: 1) законодательную; 2) представительскую; 3) контрольную; 4) учредительскую; 5) по участию в формировании государственного аппарата; 6) по взаимодействию с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления; 7) внутриорганизационную.
2. В настоящее время требуется укрепление законодательной, представительской и контрольной функций региональных парламентов ЮФО, функции по участию в формировании государственного аппарата. Уровень развитости этих функций демонстрируют степень участия регионального парламента в управлении важнейшими делами соответствующего субъекта, его способность выражать волю и интересы народа, реальное место в системе органов государственной власти.
Предтечей современных региональных парламентов были уездные и губернские земские собрания, а также городские думы, образованные в результате реформ 1864 и 1870 годов. Это были всесословные выборные органы местного самоуправления, которые занимались насущными вопросами жизни населения губернии, уезда, города: заведованием повинностями, дорожным делом, просвещением, здравоохранением, общественным призрением и т.д.
Октябрьская революция 1917 года привела к скорой ликвидации существующего земского и городского самоуправления в России. Власть полностью перешла в руки новых региональных представительных органов государственной власти – Советов. Разносторонние аспекты, актуальные проблемы конституционно-правового статуса советских представительных органов государственной власти нашли отражение в работах таких отечественных ученых, как С.А. Авакьян, И.А. Азовкин, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, О.Е. Кутафин, Ж.И. Овсепян, А.Я. Слива, Н.Г. Старовойтов, К.Ф. Шеремет и др.[26]
С образованием Советского государства властью был провозглашен лозунг: «Вся власть Советам!». Советы воплощали в себе законодательную и исполнительную власть, они же контролировали и судебную власть. Советы являлись единственными выборными органами государственной власти. Все другие государственные органы либо непосредственно, либо в конечном итоге образовывались Советами и формально были им подчинены. «Таким образом, Советы несли в себе отрицание прогрессивного принципа «разделения властей», они были основаны на противоположном принципе – единства, монизма власти, ее монополизации в одном учреждении. Советы образовывали разветвленную систему представительных органов, которые функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации».[27] Все Советы, в том числе и местные, являлись органами государственной власти, и в основе их взаимоотношений лежал принцип демократического централизма.
В первой Конституции РСФСР 1918 года Россия объявлялась республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Россия стала федеративным государством. С образованием Советского государства сложилась единая вертикаль Советов, основанная на строгой иерархии их различных уровней. Решения вышестоящих органов были обязательными для нижестоящих, вышестоящие Советы осуществляли руководство нижестоящими.
Высшей представительной властью в регионах являлись областные и губернские (окружные) съезды Советов, которые избирались населением по различным нормам представительства. Конституция РСФСР устанавливала определенные ограничения количественного состава региональных съездов советов: в областных съездах могло быть не более 500 депутатов, в губернских (окружных) – не более 300 депутатов. Съезды Советов избирали свои исполнительные органы – исполнительные комитеты, которые были ответственны перед избравшими их Съездами.
Съезды Советов были непостоянно действующими представительными органами, и в перерывах между съездами высшей властью на соответствующей территории являлись исполнительные комитеты. Фактически они в значительной степени подменяли Советы. Съезды Советов созывались исполнительными комитетами по их усмотрению или по требованию Советов местностей, насчитывающих не менее одной трети всего населения данного района, но не реже двух раз в год по области, одного раза в три месяца по губернии.
В компетенцию областных и губернских Съездов советов входило проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; принятие всех мер к поднятию своей территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение; объединение всей советской деятельности в пределах подведомственной территории. Областным Съездам Советов и их исполнительным комитетам принадлежало право контроля над деятельностью всех местных Советов данной области, а губернским, соответственно, над деятельностью всех Советов губернии вплоть до отмены их решений. Тем не менее, областным и губернским Советам не было предоставлено право осуществления законодательной деятельности.
Конституция РСФСР 1925 года установила в качестве субъектов РСФСР автономные советские социалистические республики (АССР). Автономным республикам было предоставлено право принимать свои основные законы (конституции). Конституции автономных республик принимались их Съездами Советов, представлялись на утверждение Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и вносились на окончательное утверждение Всероссийского Съезда Советов.