Закон признавал подотчетность краевой, областной администрации соответствующему Совету народных депутатов в пределах его компетенции.
Краевой, областной Совет мог отменять акты краевой, областной администрации, противоречащие Конституции РСФСР, законам Российской Федерации, актам, принимаемым Президентом и Правительством РФ, решениям краевого, областного Совета, принимаемым в пределах их полномочий.
После подписания субъектами РФ Федеративного договора от 31 марта 1992г. в Конституцию РФ были включены положения об исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации и совместной компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти республик, автономной области, автономных округов, краев, областей и городов федерального значения.
Республики имели право принимать конституции, а по вопросам совместной с федеральными органами государственной власти компетенции - также собственные законы и иные правовые акты в соответствии с изданными федеральными государственными органами основами законодательства.
Края и области принимали свои уставы, однако им так и не было предоставлено право принимать собственные законы.
Противостояние Президента РФ с одной стороны и Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ - с другой в 1993г. привело к расформированию системы представительных органов власти в государстве (системы советов) указом Президента РФ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Вскоре Президент РФ издал еще один указ под номером № 1617 от 9 октября 1993г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», который установил новую систему региональных представительных органов государственной власти в России. Указ предписал создать в краях, областях органы представительной власти (собрания, думы и т.п.), которые должны были избираться населением в составе 15-50 депутатов и работать на постоянной основе.
22 октября 1993г. последовал очередной указ Президента РФ № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Он предписал краям, областям провести выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти в период с декабря 1993г. по март 1994г., и рекомендовал республикам в составе Российской Федерации осуществить реформу органов государственной власти с учетом положений данного Указа. Указ утвердил Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы.
В соответствии с этим Положением представительные органы государственной власти края, области по вопросам ведения данных субъектов РФ, а также по вопросам совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий получили право осуществлять законодательное регулирование. Они впервые стали законодательными органами субъектов РФ.
Положение установило, что представительный орган государственной субъекта РФ (собрание, дума и т.п.) должен избираться населением на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании в составе не более 50 депутатов (представителей) и осуществлять свою деятельность на постоянной основе.
Наименование органа представительной власти и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, должно было определяться органами государственной власти субъектов РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций. Срок полномочий представительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливался в два года.
Были закреплены полномочие парламента субъекта РФ рассматривать и утверждать бюджет по представлению администрации (правительства) данного субъекта РФ, контрольные полномочия парламентов субъектов РФ в отношении исполнения принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнения бюджета и распоряжения (отчуждения) имущества, относящегося к собственности данных субъектов РФ.
22 декабря 1993г. в Положение было внесено дополнение, согласно которому количество депутатов (представителей), работающих на штатной оплачиваемой основе, не могло превышать двух пятых от общего состава представительного органа государственной власти субъекта РФ.
Таким образом, Положение установило основы, в соответствии с которыми начала строится современная система законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Данный процесс был продолжен после принятия Конституции РФ на референдуме 12 декабря 1993 года. Конституция России закрепила основополагающие принципы и правила организации и деятельности региональных законодательных органов. Более подробную регламентацию эти принципы получили в Федеральном законе № 184-ФЗ от 6 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако до его принятия субъекты РФ прошли долгий и сложный путь становления и развития своих региональных парламентов, конституционно-правовой статус которых в основном регулировался региональным законодательством.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы.
Автор выделяет два этапа в становлении и развитии представительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ: советский (1917г. – 1993г.) и современный (с 1993 г.).
Анализ отечественного опыта функционирования советских региональных представительных и законодательных органов государственной власти позволил выявить позитивные стороны их правового положения, которые могут быть использованы в настоящее время в России. К ним можно отнести:
1. Всеобъемлющий с точки зрения территориального распространения характер, функционирование Советов в рамках единой системы представительных органов государственной власти. Советы функционировали и в центре, и на местах, во всех административно-территориальных единицах и на всех уровнях государственной организации. Система Советов была основана на строгой иерархии органов различных уровней, решения вышестоящих органов имели обязательную силу для нижестоящих. В соответствии с проводимой в России муниципальной реформой предполагается создание представительных органов местного самоуправления поселений, городских округов и муниципальных районов. В Российской Федерации необходимо восстановить единую систему представительных органов, подотчетность и подконтрольность представительных органов местного самоуправления - парламентам субъектов Федерации, а тех в свою очередь - Федеральному Собранию РФ.
2. Большой численный состав советских региональных представительных органов. Россия не нуждается в таких многочисленных региональных парламентах, однако в некоторых субъектах ЮФО число депутатов парламентов должно быть увеличено в целях обеспечения оптимального представительства избирателей.
3. Императивный мандат депутата. Представляется преждевременным отказ в Российской Федерации от императивного мандата депутата. В настоящее время вопрос о возможности отзыва депутатов региональных парламентов зависит от усмотрения самих парламентов, которые не спешат устанавливать в субъектах РФ этот правовой институт. Поэтому необходимо закрепить на уровне Федерального закона «Об общих принципах…» императивный мандат депутатов региональных парламентов России, возродить институты наказов, отчетов и отзыва, освободив их при этом от былого формализма.
Федерация является одной из основных форм государственного устройства. В современном мире насчитывается более 20 федеративных государств. Они включают значительное число субъектов федерации, образованных с учетом различных факторов: национальных, территориальных, историко-территориальных и т.д. Так, в США – 50 субъектов Федерации, Мексике – 29, Бразилии и Индии – по 25, Швейцарии – 23, Германии - 16.[29]
Значителен удельный вес федераций с небольшим числом субъектов: на Коморских островах их два, в Бельгии – 3, Австралии – 6, Австрии – 9, Канаде – 10.[30]
Субъекты федерации представляют собой государствоподобные образования (или даже государства – субъекты федерации). Именно наличие государственной власти отличает их, например, от автономных образований. Они имеют свою систему органов государственной власти. Почти у всех субъектов есть свои законодательные органы (в Танзании – только у одного из субъектов, у Занзибара, в ОАЭ региональных парламентов вообще нет, вместо них законодательствуют эмиры), существует свое правительство или иная администрация субъекта, иногда (очень редко) есть своя система судов (США). Субъекты федерации, обладая государственной властью, вместе с тем не обладают государственным суверенитетом, поскольку над ними стоит другая государственная власть – федерации.[31]
У субъектов федерации имеются и другие элементы государственности, в частности, конституции (или основные законы). Конституции субъектов строятся в соответствии с союзными конституциями и соответствующим образом устанавливают систему государственных органов. Так, в государствах с президентской формой правления (Аргентина, Бразилия, Мексика, США) конституции закрепляют президентскую систему правления на обоих уровнях, в государствах с парламентской формой правления на федеральном уровне (Австралия, Австрия, Германия, Индия, Канада) конституции субъектов также закрепляют парламентскую систему организации региональных органов государственной власти. Однако это соответствие проявляется лишь в самом общем виде, отсутствует полное копирование союзных конституций и государственных органов. Данная закономерность проявляется в конституционно-правовом статусе парламентов субъектов современных федераций мира.