У випадках касового розриву при виконанні місцевих бюджетів (неспівпадання терміну надходження і видачі коштів із бюджету) виконавчий орган може одержати банківську позичку на договірних засадах .
У випадках перерозподілу доходів і видатків місцевих бюджетів після їх затвердження необхідно проведення взаємороз-рпхунків між бюджетами.
Як установлено ст. 95 Конституції України, держава прагне до збалансованості бюджету України. Однак стан економіки в
1 Відносини, які виникають між органами місцевого самоврядування і банками з приводу позичок, не регулюються нормами Бюджетного кодексу, бо їм — цивільно-правові, а з місцевого бюджету буде повернено борг банку і плата за використання позички.
130
Л. К. Воронова
країні поки що не завжди дає можливість скласти такий бюджетний план, який би включив першочергові пріоритетні видатки і таку кількість доходів, які б могли дати необхідну суму коштів для їх покриття. Тому стаття 14 Бюджетного кодексу передбачає можливість прийняття Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та міських бюджетів на відповідний бюджетний період з дефіцитом, але тільки у разі наявності обґрунтованих джерел фінансування дефіциту відповідного бюджету. Ст. 72 Бюджетного кодексу дозволяє приймати бюджет Автономної Республіки Крим та міські бюджети з дефіцитом виключно у частині дефіциту бюджету розвитку, але на суму вільного залишку бюджетних коштів. По спеціальному фонду з дефіцитом приймаються бюджет АР Крим та міські бюджети у частині дефіциту бюджету розвитку, який покривається запозиченнями.
Кабінет Міністрів України може брати позики в межах, визначених законом про Державний бюджет України. Запозичення не можна використовувати на покриття поточних видатків держави, за винятком випадків, коли це необхідно для збереження загальної економічної рівноваги.
Міністр фінансів від імені Кабінету Міністрів з метою економії коштів та ефективності їх використання має право вибрати кредитора, вид позики і валюту запозичення.
Витрати на погашення зобов'язань із боргу здійснюються Відповідно до кредитних угод, а також нормативно-правових актів, за якими виникають боргові зобов'язання держави, Автономної Республіки Крим і органів місцевого самоврядування, незалежно від обсягу коштів, які передбачаються в Законі про Державний бюджет або рішенні про місцевий бюджет.
Ст. 72 Бюджетного кодексу вміщує заборону прийняття з дефіцитом обласних, районних, районних у містах, сільських та селищних бюджетів.
Контрольні запитання
1. Сутність загального і спеціального фондів бюджету.
2. Сутність бюджетного регулювання.
3. Основні види трансфертів.
4. Дотація вирівнювання та ЇЇ сутність.
5. В яких випадках у місцеві бюджети можуть залучатися позичені кошти?
Фінансове право України
131
6. Принципи розподілу видатків бюджетів.
7. Принципи розподілу доходів місцевих бюджетів.
8. Порядок розподілу доходів місцевих бюджетів при фінансуванні спільних соціально-економічних і культурних програм.
Глава 6. БЮДЖЕТНІ ПОВНОВАЖЕННЯ
УКРАЇНИ Й ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
• Бюджет як головна матеріальна база функціонування держави і органів місцевого самоврядування
• Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування
§ 1. Поняття бюджетних повноважень
Конституція України надала право на власний бюджет як матеріальну фінансову базу функціонування державі та органам місцевого самоврядування всіх рівнів. Важливим положенням Конституції України є твердження, що держава бере участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово його підтримує. Цей пункт відповідає Всесвітній Декларації місцевого самоврядування та Європейській Хартії місцевого самоврядування, які передбачають вагомі гарантії фінансової та матеріальної самостійності органів місцевого самоврядування при здійсненні ними бюджетних повноважень. Відповідно до ст. 8 Всесвітньої Декларації місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати право на відповідні фінансові кошти, відокремлені від коштів інших рівнів управління, та вільно розпоряджатися грошовими надходженнями в межах своїх повноважень1.
У Бюджетному кодексі, як взагалі в законодавстві та юридичній науці, бюджетні повноваження об'єднуються одним поняттям — повноваження. Право на затвердження бюджету і звіту про його виконання покладається на державний або муніципальний орган (а це може бути тільки представницький орган) одночасно й обов'язок вжити всіх заходів, щоб це пра-
1 Муніципальне право України. — К., 2000. — С. 274.
132
Л. К. Воронова
во реалізувати в інтересах громадян, які проживають на території держави або території, що представляє цей орган місцевого самоврядування. Юристи кажуть, що повноваження — це "права — обов'язки"1. Але права й обов'язки у межах компетенції органу в галузі бюджету зберігають самостійний характер. Ці права дають державі й органам місцевого самоврядування можливість вибору першочергових пріоритетних видатків, бюджетних програм тощо, а обов'язки чітко регламентують дії законодавчого органу держави, представницького органу, муніципального, виконавчих органів протягом усього бюджетного періоду.
Загальне право на бюджет включає низку повноважень кожного владного державного чи місцевого органу, які визначаються чинним законодавством. Оскільки бюджет для органу державної влади й органу місцевого самоврядування є основним централізованим фондом коштів, без якого неможливе його існування, всі відносини, що виникають у галузі бюджетної діяльності, врегульовані нормами бюджетного (як частини фінансового) права.
Повноваження в галузі бюджетної діяльності — це закріплені нормами Конституції України та чинного законодавства за державою, її органами, органами місцевого самоврядування права й обоє 'язки, необхідні для здійснення завдань і функцій в галузі бюджету на своїй території .
Конституційне право на бюджет у держави й органу місцевого самоврядування робить їх суб'єктами бюджетного права. Законодавством окреслюється зміст цієї правоздатності, тобто визначається сукупність суб'єктивних прав і обов'язків, якими наділені держава й органи місцевого самоврядування в галузі бюджету. Права та обов'язки в галузі бюджету цих суб'єктів установлюються не тільки бюджетним законодавством, але й законами про місцеве самоврядування, про місцеві державні адміністрації, адміністративним правом. Для того щоб загалом визначити права й обов'язки держави й муніципальних органів у галузі їх бюджетів, необхідно "зібрати" норми різних галу-
1Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерацію. — М., 1997. — С. 251-256.
2 Вважаємо вірним визначення повноважень місцевого самоврядування, яке дає проф. О. Ф. Фрицький. Див.: Муніципальне право України. — К., 2000.— С. 174.
Фінансове право України
133
зей права (конституційного, адміністративного і фінансового) в єдиний правовий інститут.
Бюджетні права (повноваження у вигляді прав І обов 'язків) — це суб'єктивні права (на відміну від бюджетного права як сукупності виду фінансово-правових норм), які належать органам держави й муніципальним органам.
Суб'єкти бюджетного права можуть мати суб'єктивні права і нести встановлені законодавством обов'язки. Аналіз норм Бюджетного кодексу, законів про органи місцевого самоврядування і місцеві державні адміністрації дає можливість класифікувати бюджетні повноваження України й органів місцевого самоврядування таким чином.
Бюджетні повноваження України:
1) в галузі зведеного бюджету України;
2) в галузі Державного бюджету;
3) в галузі місцевих бюджетів.
Бюджетні права місцевих органів самоврядування також можна об'єднати в три групи:
1) в галузі Державного бюджету;
2) в галузі свого бюджету (обласного, міського, районного);
3) в галузі бюджетів нижчестоящих органів місцевого самоврядування.
На кожному рівні бюджетної системи України бюджетні права (повноваження) мають свої особливості, пов'язані із загальними повноваженнями органів влади відповідного рівня (Автономна Республіка Крим, область, район і т. д.), але є й загальні риси, які дають можливість визначити бюджетні повноваження України Й органів місцевого самоврядування — це сукупність прав і обов'язків, встановлених законодавством, що належить їм в особі органів державної влади або місцевого самоврядування щодо формування проектів бюджетів, розгляду, затвердження і виконання відповідних бюджетів і регулювання бюджетних відносин на своїй території.
§ 2. Бюджетні повноваження України та органів місцевого самоврядування
Незалежність у галузі бюджету — це свідчення самостійності. Не може бути суверенної держави, яка не має коштів, що концентруються в бюджеті на першочергові потреби, І не може ними розпоряджатися. Правовий статус держави, її органів за-
134
Л. К. Воронова
конодавчої і виконавчої влади, органів місцевого самоврядування обов'язково включає в себе право на власну фінансову базу у вигляді бюджету.
Бюджетні повноваження України як суверенної держави й органів місцевого самоврядування визначаються, перш за все, нормами Конституції України, яка встановлює повноваження Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в галузі бюджетної діяльності.
На основі конституційних норм бюджетні повноваження розподіляються між представницькими та виконавчими органами різних рівнів.
Конституція України закріплює за Верховною Радою право затвердження законів, якими вводяться податки, інші доходи на формування доходної частини Державного і місцевих бюджетів. Розподіл бюджетних повноважень між Верховною Радою України і Кабінетом Міністрів України, між представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування одного рівня проводиться залежно від розподілу компетенції між різними гілками влади нормами Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та бюджетним законодавством, указаним в ст. 4 Бюджетного кодексу.