Оскільки в Україні Існує єдина бюджетна система і бюджетні відносини регулюються єдиним бюджетним законодавством (ст. 4 Бюджетного кодексу), органи місцевого самоврядування,
Фінансове право України
139
самостійно вирішуючи питання місцевого значення, мають повноваження в галузі бюджетної діяльності, які можна об'єднати у три групи: 1) стосовно Державного бюджету України; 2) стосовно власного бюджету; 3) стосовно бюджету нижчого рівня.
До першої групи повноважень можна віднести:
— право на одержання з Державного бюджету України у повному обсязі фінансування для здійснення окремих повноважень органів виконавчої влади, які на підставі ст. 143 Конституції України їм передаються законами. Держава для здійснення цих повноважень передає органам місцевого самоврядування кошти з Державного бюджету України або зараховує до місцевого бюджету у встановленому законами порядку окремі загальнодержавні податки і передає їм об'єкти державної власності, а органи місцевого самоврядування сприяють повному і своєчасному надходженню загальнодержавних податків І зборів на своїй території. У випадках неможливості покриття своїх першочергових потреб за рахунок власних та закріплених і регулюючих доходів вони мають право на одержання допомоги у вигляді дотацій і субвенцій (ст.ст. 64-67, ч. 2 с. 82, ч. 2 ст.ст. 83, 99, 102-107 Бюджетного кодексу);
— право виконувати рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків місцевого самоврядування, тільки в межах переданих "їм ресурсів;
■— право на поділ видатків місцевих бюджетів на такі, які пов'язані з виконанням власних повноважень, і видатки, пов'язані з виконанням делегованих повноважень органів виконавчої влади (ст.ст. 92-93 Бюджетного кодексу);
— право на спрямування коштів загального фонду місцевого бюджету на фінансування установ і закладів, що утримуються за рахунок бюджетних асигнувань (ст.ст. 88-90 Бюджетного кодексу);
— право на фінансування програм соціально-економічного розвитку своєї території, пов'язаних з інвестиційною та інноваційною діяльністю, а також надання субвенцій, пов'язаних із розширеним відтворенням (ст. 91 Бюджетного кодексу);
— право на встановлення нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного та економічного стану відповідних тери-
140
Л. К. Воронова
торій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб (ст. 67 Бюджетного кодексу);
— право на власні та закріплені законом за місцевими бюджетами на стабільній основі загальнодержавні доходи І визначення напрямків використання бюджетних коштів як гарантію самостійності (п. З ст. 7 Бюджетного кодексу);
— право на забезпечення збалансування своїх бюджетів з боку центральних органів державної влади без врахування доходів від місцевих податків і зборів;
— право органів місцевого самоврядування одержувати компенсацію з Державного бюджету у випадках, коли держава не забезпечує попередньо їх витрати на виконання рішень державних органів;
— обов'язок органів місцевого самоврядування передати з місцевого до Державного бюджету частину надлишку доходів над видатками у випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків І зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету (ст. 100 Бюджетного кодексу).
Друга група повноважень включає:
— право усіх представницьких органів місцевого самоврядування затверджувати свої бюджети;
— право на гарантовану державою доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб, встановлених законом.
Автономна Республіка Крим та міські ради можуть приймати бюджети з дефіцитом, але виключно в частині дефіциту бюджету розвитку. Дефіцит цих бюджетів покривається за рахунок запозичень.
По загальному фонду місцевих бюджетів допускається затвердження з дефіцитом виключно на суму вільного залишку бюджетних коштів (ст. 72 Бюджетного кодексу).
Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, виконавчі органи відповідних рад за рішенням відповідних представницьких рад можуть отримувати короткотермінові позички у фінансово-кредитних установах на термін до трьох місяців, але у межах поточного періоду в порядку, визначеному Міністерством фінансів України (ст. 73 Бюджетного кодексу). ;
Фінансове право України
141
У межах повноважень, установлених у щорічних рішеннях про відповідні бюджети, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим та міські ради в особі керівників їх виконавчих органів можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань суб'єктам підприємництва лише на умовах платності, строковості, майнового забезпечення та зустрічних гарантій, отриманих від цих суб'єктів.
Оскільки бюджетна система України побудована на принципі єдності, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та виконавчі органи відповідних рад зобов'язані надавати необхідну Інформацію Міністерству фінансів України для проведення розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників.
Місцеві фінансові органи розробляють інструкції з підготовки бюджетних запитів згідно з типовою формою, визначеною Міністерством фінансів України.
Головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів у терміни і порядку, встановлених місцевими фінансовими органами.
Бюджетний кодекс вмішує деякі заборони щодо Державного та місцевих бюджетів. Так, п. 8 ст. 13 не допускає створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та Іншими бюджетними установами.
Органам місцевого самоврядування заборонено Бюджетним кодексом (ст. 85 ч. 2) планувати та здійснювати видатки, не віднесені до місцевих бюджетів (ст. 86 Бюджетного кодексу), а також здійснювати впродовж бюджетного періоду видатки на фінансування бюджетних установ одночасно з різних бюджетів.
Бюджетний кодекс забороняє надання позичок з одного бюджету іншому (ст. 73 Бюджетного кодексу).
Контрольні запитання
1. Поняття бюджетних повноважень.
2. Інститут бюджетних повноважень і бюджетне право.
3. Бюджетні повноваження України.
4. Бюджетні повноваження органів місцевого самоврядування.
142
Л. К. Воронова
Глава 7. БЮДЖЕТНИЙ ПРОЦЕС В УКРАЇНІ
• Уся діяльність в галузі бюджету — це діяльність-процес
• На кожному етапі діяльності бюджет набуває нових якостей
§ 1. Поняття й зміст бюджетного процесу
Одержання доходів, розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, пов'язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не відбувається автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про їх виконання. Бюджетний процес — діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету в широкому плані.
В юридичній літературі до цього часу немає єдиної думки щодо змісту поняття "бюджетного процесу" і його стадій.
Болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес — це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу. Вважаємо, що це — зіставлення різних явищ. Формування бюджету не зводиться тільки до складання проекту закону про державний бюджет.
Формування бюджету — система суспільних відносин, по-в 'язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду нормативно-правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету І проекту закону. Ці проекти і ряд документів, передбачених Бюджетним кодексом, подаються Кабінету Міністрів України. Безумовно, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед бюджетно-правових актів, він має провідне значення в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Складається спочатку проект бюджету, а потім за узагальнюючими показниками — проект закону про Державний бюджет.
Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади призводить до висновку, що головне — це
Фінансове право України 143
скласти проект закону і затвердити його. А. Ангелов так і вважав: стадія виконання — кінцева мета формування бюджету.
Прийняття закону про Державний бюджет — це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої та виконавчої влади використовують свої права й обов'язки щодо складання І затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.
В юридичній науці вироблено розуміння бюджетного процесу як заснованої на правових нормах діяльності органів держави й органів місцевого самоврядування зі складання, розгляду проекту бюджету, затвердження і виконання бюджету, складання, розгляду і затвердження звіту щодо виконання бюджету.
Повний цикл бюджетного процесу, тобто період із початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу (органам та посадовим особам, що наділені бюджетними повноваженнями, тобто правами й обов'язками учасників бюджетних правовідносин) законодавством.