1 До прийняття Бюджетного кодексу України в фінансово-правовій літературі і законодавстві України ототожнювалися терміни "видатки" та "витрати". П. 13 ст. 2 та ст. 14 Бюджетного кодексу дають різне тлумачення цих термінів: видатки бюджету — це кошти, що скеровуються на здійснення програм і заходів, передбачених відповідними бюджетами, за виключенням коштів на погашення основної суми боргу і повернення переплачених у бюджет сум, а витрати бюджету — це видатки бюджету на погашення основної суми боргу. Видасться, що різниці в термінах практично немає, а є різні види видатків.
Фінансове право УкраГни 343
видатків держави ширше за поняття видатків державного бюджету. І хоча видатки об'єднаного державного бюджету складають левову частку видатків держави, вони залишаються часткою загальних публічних видатків держави.
Видатки держави представляють собою прямі витрати матеріальних і фінансових ресурсів на її функціонування. Оскільки в умовах товарно-грошових відносин І дії закону вартості всі витрати набувають грошового характеру, видатки держави прийнято розглядати як використання фінансових ресурсів.
Оскільки видатки держави опосередковують її функціонування, велика частина їх покривається за рахунок бюджету. Система бюджетних видатків (тобто єдність усіх витрат державного і місцевих бюджетів, які знаходяться у взаємозв'язку) безпосередньо залежить від політичного і соціально-економічного характеру діяльності держави.
Видатки державного і місцевих бюджетів — об'єктивна економічна категорія, яка опосередковує його доходи і завершує розподільні відносини. Вони мають подвійний характер. З одного боку — це витрати держави, які вона здійснює на своє функціонування, а з другого, це доходи, за рахунок яких державні установи, підприємства й організації утворюють свої фонди, необхідні для їх функціонування. Кошти, які виділяються з бюджетів на потреби цих установ І організацій, державне управління, оборону, соціальні потреби, економічно обслуговують державу як надбудову над економічним базисом. Держава, органи місцевого самоврядування і органи, які підтримують публічний фінансовий інтерес і дозволені державою, на підставі законодавства виділяють кошти, розмір яких установлює державний, місцеві бюджети і фінансові плани публічних позабюджетних (соціальних) фондів.
Вплив на публічні видатки з боку органів державної влади, органів виконавчої влади загальної компетенції, фінансово-кредитної системи за допомогою усіх правових засобів здійснюється протягом всього видаткового циклу, тобто від виникнення об'єктивно обумовленої потреби у витратах конкретних коштів на конкретні заходи та дозволу на їх витрачання певних сум, визначених у затверджених бюджетах і кошторисах, фінансових планах, до їх повного задоволення. Цикли витрат продовжуються по-різному. Наприклад, видатки на охорону здоров'я і освіту об'єктивно потрібні завжди, а видатки на бу-
344
Л. К. Воронова
дівництво шкіл, лікарняних закладів — з моменту їх проектування, виділення на ці цілі асигнувань тощо.
Виходячи з цього всі видатки держави, що покриваються бюджетними коштами, можуть бути об'єднані у 2 групи: ті, що повторюються щороку (наприклад, на фінансування діючих лікарень, шкіл, дитячих садків, вузів, тобто видатки, що встановлені діючими нормативно-правовими актами) і нові, що вводяться з наступного бюджетного періоду.
Фінансове право, як ми знаємо, регулює складну групу відносин в галузі видатків, які пов'язані із забезпеченням публічного фінансового інтересу, тобто із діяльністю державних і муніципальних органів, що виконують державні функції, функції місцевих органів самоврядування та організацій, які виконують з дозволу і під контролем держави соціальні функції (наприклад, Пенсійний фонд, інші фонди соціального страхування)1.
Кожний суб'єкт підприємницької діяльності, незалежно від організаційно-правової форми діяльності і форми власності, що розташований на території нашої держави, здійснює видатки і вступає у грошові правовідносини із багатьма суб'єктами. Однак ці відносини регулюються не фінансовим, а цивільним, господарським правом. Це ще раз підкреслює, що поняття публічних видатків, що провадяться на території держави, ширше, ніж поняття бюджетних видатків.
Основним призначенням витрат усіх ланок бюджетної системи є фінансове забезпечення безперебійного функціонування держави й органів місцевого самоврядування.
Видатки, що здійснюються на території держави, являють собою певну систему і класифікуються за різними підставами. Видатки держави можна класифікувати на поточні і видатки на розвиток; у зв'язку з розподілом державного І місцевих бюджетів на загальний І спеціальний видатки можна класифікувати на такі: 1) пов'язані з фінансуванням діючих установ, учбових закладів, соціальних програм тощо; 2) пов'язані із окремими, спеціальними заходами, програмами.
Видатки класифікуються і за роллю у суспільному виробництві— на розвиток матеріального виробництва І нематеріальної сфери; за суспільним призначенням: економічний розвиток;
1Нечай А. А. Проблеми правового регулювання публічних фінансів та публічних видатків. — Чернівці, 2004. — С. 170-235. , .......
Фінансове право України
345
соціально-культурні заходи, освіта і наука; оборона країни; правоохоронна діяльність; зовнішньоекономічна діяльність, обслуговування державного боргу; за цільовим призначенням на: заробітну плату, нарахування на заробітну плату; господарські витрати, поточний і капітальний ремонт.
Видатки можна класифікувати залежно від форм власності суб'єктів, які здійснюють публічні витрати: державні і муніципальні.
Залежно від джерел фінансування і планування їх в бюджетах видатки можуть підрозділятися на централізовані (тобто ті, що покриваються за рахунок бюджетів та централізованих позабюджетних цільових фондів) і децентралізовані (що покриваються за рахунок власних коштів підприємств різних форм власності). У процесі діяльності по здійсненню бюджетних видатків держави і органів місцевого самоврядування виникає широке коло відносин, які обов'язково набувають форму правовідносин і мають грошовий характер. Однак ці відносини регулюються різними галузями права. Відносини з купів-лі-продажу продукції і одержання прибутків — це цивільно-правові відносини. У фінансових правовідносинах з видатків завжди беруть участь три суб'єкти. Перш за все, це уповноважений державою або місцевим органом самоврядування суб'єкт, що представляє публічний фінансовий інтерес, оскільки відносини у галузі публічних видатків не виникають в інтересах окремої юридичної або фізичної особи, а виникають в інтересах держави або органу місцевого самоврядування
Другим обов'язковим суб'єктом відносин у галузі видатків є банк, у якому відкритий рахунок третього суб'єкта і через який Державне казначейство видає кошти; третій суб'єкт — одержувач коштів, які виділені з відповідного бюджету за призначенням, указаним у кошторисі. Одержувачем бюджетних коштів виступають державні та муніципальні установи, підприємства й організації. А якщо є рішення про виділення коштів з державного або місцевого бюджету підприємствам недержавної або муніципальної форми власності, кошти видаються їм.
Сукупність фінансово-правових норм, що регулюють відносини у галузі видатків, складають розділ Особливої частини
1 Таблиця класифікації видатків Державного бюджету // Пасічник Ю. В. Бюджетна система України та зарубіжних держав. — С. 369.
346
Л. К. Воронова 1
фінансового права як учбової дисципліни. У цих відносинах відбивається специфіка правових режимів державних і муніци- І пальних видатків, тому відносини в галузі видатків складають ; два, як прийнято вважати, правових інститути1, або існують , два правових режими фінансування.
Правові режими фінансування госпрозрахункових підприємств різних форм власності і організацій, які не займаються підприємницькою діяльністю, зовсім різні як за джерелами фінансування, так і за предметно-цільовим скеруванням коштів. ,
Розрізняють два правових режими фінансування видатків 'і залежно від суб'єктів, яким надаються кошти для їх функцІо- ; нування, змісту і порядку затвердження фінансових планів, на І підставі яких виділяються з різних джерел асигнування, змісту прав і обов'язків цих суб'єктів, а також за предметно-цільовим скеруванням видатків:
1) правовий режим фінансування державних і муніципальних організацій, за якими майно закріплюється на праві господарського відання;
2) фінансування установ і організацій, як державних, так і муніципальних, які від своєї статутної діяльності ніяких доходів не отримують, а повністю фінансуються з державного
,_. або місцевих бюджетів, тобто знаходяться на кошторис-Г но-бюджетному фінансуванні.
Після заснування нової суверенної держави Україна, яка поставила собі за мету служити своїм громадянам, у фінансовому праві з'явився ще один правовий режим фінансування видатків — інститут державного кредитування.
В Інших підручниках з фінансового права відносини з державного кредитування включаються в інститут державного кредиту. На наш погляд, це різні Інститути. Інститут державного кредиту, як ми вже бачили, передбачає регулювання відносин, у яких держава або муніципальні органи виступають позичальниками, а кошти, які надійшли шляхом викупу насе- \ ленням або юридичними особами державних або муніципальних цінних паперів чи шляхом одержання позичок коштами, стають державним боргом. Зовсім Інші відносини виникають при бюджетному кредитуванні. У Законі про Державний бюджет щороку виділяється певна (змінна) сума, яка йде на конкретно визначені цілі: на кредитування пріоритетних галузей ■